L'office de tourisme communal et intercommunal : statut, organisation et missions

Fondements juridiques et évolution historique

L'office de tourisme constitue l'organe institutionnel de base de la politique touristique locale en France. Son régime juridique, codifié aux articles L. 133-1 et suivants du Code du tourisme, est le fruit d'une longue évolution. Les premiers syndicats d'initiative, ancêtres des offices de tourisme, sont apparus à la fin du XIXe siècle sous forme associative. La loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme a posé les bases du cadre moderne, en confiant aux communes une compétence de droit commun en matière de tourisme. La loi du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme a ensuite profondément remanié le statut des offices de tourisme, en unifiant les différentes structures préexistantes (offices de tourisme, syndicats d'initiative) sous une appellation unique.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a marqué un tournant décisif en transférant la compétence "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme" aux intercommunalités à fiscalité propre, à compter du 1er janvier 2017. Ce transfert obligatoire a profondément reconfiguré le paysage institutionnel du tourisme local, en faisant de l'échelon intercommunal le niveau de référence pour l'organisation de la politique touristique. Toutefois, des dérogations ont été prévues, notamment pour les communes classées stations de tourisme au sens de l'article L. 133-13 du Code du tourisme, qui peuvent conserver un office de tourisme communal distinct par délibération de l'EPCI.

Statut juridique et formes d'organisation

L'article L. 133-2 du Code du tourisme dispose que le statut juridique et les modalités d'organisation de l'office de tourisme sont déterminés par le conseil municipal ou, le cas échéant, par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. Cette liberté de choix offre aux collectivités plusieurs options juridiques.

L'office de tourisme peut d'abord être constitué sous la forme d'un établissement public industriel et commercial (EPIC). Cette formule, héritée de la loi de 2006, confère à l'office la personnalité morale et l'autonomie financière. Le directeur est alors nommé par le président de l'office après avis du maire ou du président de l'EPCI. L'EPIC est soumis aux règles de la comptabilité publique applicables aux établissements industriels et commerciaux, ce qui lui confère une certaine souplesse de gestion.

L'office peut également prendre la forme d'une régie municipale ou intercommunale, dotée ou non de la personnalité morale et de l'autonomie financière, conformément aux articles L. 1412-1 et L. 1412-2 du Code général des collectivités territoriales. Cette solution assure un contrôle étroit de la collectivité sur l'organisme.

La forme associative (loi du 1er juillet 1901) reste possible et demeure fréquente en pratique, notamment dans les petites communes. Toutefois, cette formule soulève des questions au regard du droit de la commande publique, car la délégation de missions de service public à une association doit respecter les principes de transparence et de mise en concurrence, sauf si les conditions de la relation in house sont réunies.

Enfin, l'office peut être constitué sous forme de société publique locale (SPL) au sens de l'article L. 1531-1 du CGCT, ou de société d'économie mixte (SEM). La SPL, dont le capital est entièrement détenu par des collectivités territoriales, permet de bénéficier de l'exception in house tout en disposant d'une structure de droit privé.

Gouvernance et composition du comité de direction

L'article L. 133-5 du Code du tourisme impose que les représentants de la collectivité territoriale ou de l'EPCI détiennent la majorité des sièges au sein du comité de direction de l'office de tourisme. Cette règle garantit la prééminence de la collectivité dans la gouvernance de l'organisme, quel que soit son statut juridique. Elle traduit le principe selon lequel le tourisme constitue une mission de service public dont la collectivité assume la responsabilité.

Le comité de direction comprend également des représentants des professionnels du tourisme (hôteliers, restaurateurs, prestataires d'activités de loisirs) et, le cas échéant, des personnalités qualifiées. Cette composition mixte vise à associer les acteurs économiques locaux à la définition de la stratégie touristique, tout en maintenant la prééminence de l'autorité publique.

Le président de l'office de tourisme est élu par le comité de direction. Dans le cas d'un EPIC, le directeur est recruté par le président de l'office, après avis du maire ou du président de l'EPCI (article R. 133-11 du Code du tourisme). Le directeur assure le fonctionnement de l'office sous l'autorité du président.

Missions obligatoires : accueil, information et promotion

Le Code du tourisme confie à l'office de tourisme deux missions obligatoires fondamentales. La première consiste en l'accueil et l'information des touristes. L'office constitue le point d'entrée privilégié pour les visiteurs, en leur fournissant des renseignements pratiques sur l'offre touristique locale (hébergements, restauration, sites à visiter, événements). Cette mission s'exerce désormais aussi bien par des moyens physiques (bureaux d'accueil) que numériques (sites internet, applications mobiles).

La seconde mission obligatoire est la promotion touristique de la commune ou du groupement de communes. L'office élabore et met en œuvre une stratégie de communication destinée à accroître l'attractivité du territoire. Cette promotion doit s'exercer en coordination avec le comité départemental du tourisme (CDT) et le comité régional du tourisme (CRT), afin d'assurer la cohérence de l'action touristique aux différents échelons territoriaux. L'article L. 132-1 du Code du tourisme confie au département la compétence pour préparer et mettre en œuvre la politique touristique départementale, tandis que l'article L. 131-1 attribue à la région la coordination de la politique du tourisme à l'échelle régionale.

L'office contribue en outre à coordonner les interventions des partenaires du développement touristique local. Cette mission de coordination implique un rôle d'animation du réseau d'acteurs touristiques (professionnels, associations, institutions) et de mise en cohérence des initiatives locales.

Missions facultatives : une palette d'interventions étendue

Au-delà de ses missions obligatoires, l'office de tourisme peut se voir confier un ensemble de missions facultatives qui élargissent considérablement son champ d'action. La commercialisation de prestations de services touristiques permet à l'office de jouer un rôle d'intermédiaire entre les prestataires et les touristes, en proposant par exemple des forfaits, des visites guidées ou des réservations d'hébergements. Cette activité commerciale est encadrée par l'article L. 133-3 du Code du tourisme et doit respecter les dispositions relatives à l'immatriculation au registre des opérateurs de voyages et de séjours prévues aux articles L. 211-1 et suivants du même code.

L'office peut également être consulté sur les projets d'équipements collectifs touristiques, ce qui lui confère un rôle d'expertise et de conseil auprès de la collectivité. Il peut participer à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique touristique locale et des programmes locaux de développement touristique, devenant ainsi un véritable outil de planification stratégique.

L'exploitation d'installations touristiques et de loisirs (campings municipaux, piscines, offices de plein air) peut être confiée à l'office, ce qui en fait un opérateur direct de services. De même, l'animation des loisirs et l'organisation de fêtes et de manifestations culturelles constituent des missions qui permettent à l'office de contribuer à l'animation de la vie locale et à l'attractivité du territoire.

Le classement en catégories et le label qualité

Les offices de tourisme peuvent être classés par catégories (I, II ou III) selon des critères définis par arrêté ministériel, en fonction de leurs moyens, de leurs missions et de la qualité de leurs prestations. Ce classement, régi par les articles D. 133-20 et suivants du Code du tourisme, est prononcé par arrêté préfectoral pour une durée de cinq ans. Le classement en catégorie I correspond au niveau d'exigence le plus élevé et suppose notamment la maîtrise de langues étrangères, des horaires d'ouverture élargis et une gamme de services étendue.

La marque Qualité Tourisme, créée par l'État, constitue un label complémentaire qui distingue les offices engagés dans une démarche d'amélioration continue de la qualité de l'accueil et des services rendus aux visiteurs.

La taxe de séjour, outil financier de l'office

Le financement de l'office de tourisme repose en grande partie sur la taxe de séjour, instituée par les articles L. 2333-26 et suivants du CGCT. La collectivité peut affecter tout ou partie du produit de cette taxe au financement des dépenses de l'office de tourisme. La loi de finances pour 2019 a réformé le régime de la taxe de séjour, en instaurant notamment une taxation proportionnelle au prix de la nuitée pour les hébergements non classés, afin de mieux appréhender les locations meublées touristiques proposées sur les plateformes numériques.

L'office de tourisme peut également percevoir des recettes propres issues de ses activités commerciales (vente de produits, billetterie, prestations de services) ainsi que des subventions de la collectivité de rattachement.

À retenir

• L'office de tourisme est l'organisme institutionnel chargé de l'accueil, de l'information et de la promotion touristique au niveau communal ou intercommunal, dont le statut juridique est librement déterminé par la collectivité (EPIC, régie, association, SPL, SEM).
• Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, la compétence "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme" est transférée aux intercommunalités à fiscalité propre, avec des dérogations possibles pour les communes stations classées de tourisme.
• Les représentants de la collectivité doivent détenir la majorité des sièges au comité de direction (article L. 133-5 du Code du tourisme), garantissant la prééminence de l'autorité publique.
• Les missions obligatoires (accueil, information, promotion, coordination) peuvent être complétées par de nombreuses missions facultatives allant de la commercialisation de prestations à l'exploitation d'équipements touristiques.
• Le financement repose principalement sur la taxe de séjour, dont le produit peut être affecté à l'office par la collectivité.