L'intervention économique communale face à la carence de l'initiative privée en milieu rural

Le fondement historique de l'interventionnisme local

Le droit de l'intervention économique des collectivités territoriales s'est construit autour d'un principe fondamental : la liberté du commerce et de l'industrie, consacrée par le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791, interdit en principe aux personnes publiques de concurrencer les entreprises privées. Ce principe a toutefois été progressivement tempéré par la jurisprudence administrative, qui a admis que les collectivités puissent intervenir dans le champ économique lorsque l'initiative privée se révèle défaillante.

Le Conseil d'État a posé les bases de cette jurisprudence dans son arrêt fondateur du 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, en admettant qu'une commune puisse créer un service public à caractère commercial ou industriel à condition de justifier d'un intérêt public local et d'une carence de l'initiative privée. Cette solution, d'abord restrictive, a été progressivement assouplie. L'arrêt du Conseil d'État du 20 novembre 1964, Ville de Nanterre, a élargi les possibilités d'intervention en reconnaissant que la carence pouvait être non seulement quantitative (absence totale d'offre) mais aussi qualitative (offre insuffisante en termes de prix ou de qualité).

Le régime juridique de l'article L. 2251-3 du CGCT

L'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales traduit législativement cette logique jurisprudentielle en l'appliquant spécifiquement au milieu rural et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce texte autorise la commune à intervenir pour assurer la création ou le maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population lorsque deux conditions cumulatives sont réunies.

La première condition tient à la défaillance ou l'insuffisance de l'initiative privée. Il ne suffit pas que le service soit souhaitable ; il faut démontrer que le marché ne parvient pas à le fournir de manière satisfaisante. Cette exigence rejoint la condition classique posée par la jurisprudence Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, mais le législateur l'a ici codifiée pour sécuriser l'action des communes rurales.

La seconde condition porte sur le contexte géographique : la commune doit être située en milieu rural ou comprendre un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), tels que définis par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Les modalités d'intervention communale

L'article L. 2251-3 du CGCT offre à la commune plusieurs instruments d'action. Elle peut tout d'abord confier la responsabilité de créer ou de gérer le service à une association ou à toute autre personne morale de droit privé. Ce mécanisme s'apparente à une forme de délégation, bien qu'il ne s'agisse pas nécessairement d'une délégation de service public au sens de l'article L. 1411-1 du CGCT. La commune peut aussi accorder des aides directes, financières ou en nature, au bénéficiaire. Ces aides sont toutefois subordonnées à la conclusion d'une convention fixant les obligations du bénéficiaire, ce qui garantit un contrôle de l'utilisation des fonds publics et le respect du principe de bonne gestion des deniers publics.

Enfin, la commune peut conclure des conventions avec d'autres collectivités territoriales disposant de moyens adaptés, notamment financiers. Cette possibilité de coopération intercommunale ou interterritoriale est particulièrement pertinente pour les petites communes rurales dont les ressources budgétaires sont limitées.

L'articulation avec le droit européen des aides d'État

L'intervention économique des communes en milieu rural doit être conciliée avec le droit de l'Union européenne relatif aux aides d'État (articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne). En principe, toute aide accordée par une entité publique à une entreprise est interdite si elle fausse la concurrence et affecte les échanges entre États membres. Toutefois, plusieurs exceptions permettent de justifier les aides communales en milieu rural.

Le règlement (UE) n° 1407/2013, dit règlement de minimis, exempte de notification les aides dont le montant total n'excède pas 200 000 euros sur trois exercices fiscaux par entreprise. Par ailleurs, le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) autorise certaines aides sans notification préalable à la Commission, notamment les aides à finalité régionale et les aides aux services d'intérêt économique général (SIEG). La notion de SIEG, consacrée par l'article 106, paragraphe 2, du TFUE, est particulièrement pertinente pour les services essentiels en milieu rural, comme les commerces de proximité, les services postaux ou les professions de santé.

Le cadre élargi de l'intervention en faveur des services au public

Au-delà de l'article L. 2251-3 du CGCT, le législateur a développé d'autres instruments pour lutter contre la dévitalisation des territoires ruraux. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ont renforcé les outils disponibles. Plus récemment, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a reconfiguré la répartition des compétences économiques entre collectivités, en faisant de la région le chef de file en matière de développement économique, tout en préservant la capacité d'intervention des communes et intercommunalités pour les aides aux entreprises en difficulté et au maintien des services de proximité.

Les maisons France Services, héritières des maisons de services au public créées par la loi NOTRe, constituent un exemple concret de cette politique de maintien de l'accès aux services publics et au public en milieu rural. Elles regroupent en un lieu unique plusieurs opérateurs (CAF, CPAM, Pôle emploi devenu France Travail, services fiscaux) et s'appuient fréquemment sur des conventions entre communes, intercommunalités et État.

À retenir

• L'article L. 2251-3 du CGCT autorise les communes rurales et celles comportant des QPV à intervenir pour créer ou maintenir un service nécessaire à la population en cas de carence de l'initiative privée.
• L'intervention peut prendre la forme d'une délégation à une association, d'aides conventionnées ou d'une coopération avec d'autres collectivités.
• Ce dispositif s'inscrit dans la continuité de la jurisprudence Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, 30 mai 1930) qui conditionne l'intervention économique locale à la défaillance de l'initiative privée.
• Les aides communales doivent respecter le droit européen des aides d'État, notamment le règlement de minimis et le cadre des SIEG.
• La loi NOTRe de 2015 a reconfiguré les compétences économiques locales tout en préservant la capacité d'action des communes pour les services de proximité.