L'intercommunalité à fiscalité propre : structures, seuils et compétences

Le paysage intercommunal français

Depuis l'achèvement de la carte intercommunale au 1er janvier 2017, la totalité des communes françaises appartient à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ou à la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Cette couverture intégrale du territoire résulte d'un processus engagé dès la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes, puis considérablement accéléré par la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 et enfin la loi NOTRe du 7 août 2015.

Le droit positif distingue quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre, organisées selon une logique de seuils démographiques croissants et de blocs de compétences de plus en plus intégrés. Ces structures partagent un trait commun fondamental : elles regroupent exclusivement des communes et disposent d'une fiscalité propre, ce qui les distingue des syndicats intercommunaux financés par les contributions de leurs membres.

La communauté de communes, échelon de base

La communauté de communes (CC) constitue la forme la plus répandue d'intercommunalité, avec 992 structures couvrant environ 74 % des communes françaises pour un tiers de la population. Depuis la loi NOTRe, le seuil minimal est fixé à 15 000 habitants, avec des dérogations pour les zones de montagne (article L. 5210-1-1 du CGCT) et les territoires insulaires.

L'article L. 5214-16 du CGCT définit un régime de compétences à deux niveaux. Les compétences obligatoires comprennent l'aménagement de l'espace et le développement économique. Les communes membres choisissent également des compétences optionnelles parmi une liste fixée par la loi, ce qui confère à la CC une certaine souplesse dans l'exercice de ses missions. Le Conseil constitutionnel a confirmé la conformité de ce mécanisme de transfert obligatoire au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales (CC, décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014).

La communauté d'agglomération, outil des bassins urbains

La communauté d'agglomération (CA) vise les ensembles urbains de taille intermédiaire. L'article L. 5216-1 du CGCT impose un seuil de 50 000 habitants formant un ensemble d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Ce seuil est abaissé à 30 000 habitants lorsque le périmètre comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus peuplée du département. On compte 221 communautés d'agglomération en France.

Les CA exercent des compétences obligatoires plus étendues que les CC, notamment en matière de politique de la ville, d'équilibre social de l'habitat et de transports urbains, auxquelles s'ajoutent des compétences optionnelles.

La communauté urbaine, intégration renforcée

Créée par la loi du 31 décembre 1966, la communauté urbaine (CU) a vu son seuil démographique porté à 250 000 habitants par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. La France en compte 14. Leurs compétences obligatoires, détaillées à l'article L. 5215-20 du CGCT, sont considérablement plus étendues que celles des CC et CA. Les CU n'exercent pas de compétences à titre optionnel, l'ensemble de leurs attributions étant définies par la loi de manière impérative.

Cette intégration poussée traduit la volonté du législateur de doter les grandes agglomérations d'un outil de gestion unifié, capable de porter des politiques publiques cohérentes à l'échelle du bassin de vie.

La métropole, sommet de l'intégration intercommunale

La métropole représente le degré le plus élevé d'intégration intercommunale. La France compte 22 métropoles, dont 21 de droit commun régies par les articles L. 5217-1 et suivants du CGCT, et la métropole de Lyon qui constitue une collectivité territoriale à statut particulier (articles L. 3611-1 et suivants du CGCT).

La loi MAPTAM a imposé la transformation en métropole de tout EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, avec effet au 1er janvier 2015. D'autres EPCI peuvent obtenir ce statut par décret, notamment les centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants. La métropole de Nice Côte d'Azur, première métropole de droit commun, préexistait depuis 2012.

Les métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence, créées au 1er janvier 2016, disposent d'un statut dérogatoire avec une organisation sui generis. Si les métropoles ne rassemblent que 3 % des communes, elles concentrent 29 % de la population, illustrant la polarisation démographique du territoire.

À retenir

• L'intégralité des communes françaises appartient à un EPCI à fiscalité propre ou à la métropole de Lyon depuis l'achèvement de la carte intercommunale.
• Quatre niveaux d'EPCI à fiscalité propre existent : communauté de communes (15 000 hab.), communauté d'agglomération (50 000 hab.), communauté urbaine (250 000 hab.) et métropole (400 000 hab. dans une aire urbaine de 650 000 hab.).
• Le degré d'intégration des compétences croît avec le niveau de l'EPCI, les communautés urbaines et métropoles n'exerçant plus de compétences optionnelles.
• La métropole de Lyon est la seule à avoir le statut de collectivité territoriale à part entière, se substituant au département sur son périmètre.
• Les lois Chevènement (1999), RCT (2010), MAPTAM (2014) et NOTRe (2015) constituent les jalons législatifs majeurs de la construction intercommunale.