Les quartiers prioritaires de la politique de la ville : identification, critères et régime juridique

Genèse et fondements de la politique de la ville

La politique de la ville constitue une politique publique transversale visant à réduire les écarts de développement entre certains territoires urbains et le reste du pays. Née dans les années 1980 à la suite des premières émeutes urbaines, elle a connu plusieurs phases de structuration. Le rapport Dubedout de 1983 ("Ensemble, refaire la ville") en pose les premiers jalons, suivi par la création du Comité interministériel des villes en 1984. La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 (dite loi LOV) introduit pour la première fois une approche législative globale, affirmant le droit à la ville pour tous les habitants.

Le dispositif de géographie prioritaire a longtemps reposé sur un empilement de zonages (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines) issu du Pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996. Ce système, devenu illisible avec plus de 2 500 quartiers relevant de dispositifs différents, a été profondément simplifié par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy.

Le critère unique de revenu : une révolution méthodologique

L'innovation majeure de la réforme de 2014 réside dans l'adoption d'un critère unique de concentration de pauvreté pour identifier les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). En métropole, en Martinique et à La Réunion, ce critère repose exclusivement sur le revenu médian par habitant, calculé sur des carreaux de 200 mètres de côté. Un quartier est retenu lorsque le revenu médian de ses habitants est inférieur à 60 % du revenu médian de référence national, pondéré par le revenu médian de l'unité urbaine dans laquelle il se situe.

Cette approche rompt avec la logique antérieure qui combinait de multiples indicateurs (taux de chômage, proportion de jeunes, potentiel fiscal, etc.) et qui aboutissait à des périmètres négociés davantage que scientifiquement fondés. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014, a validé la constitutionnalité de cette loi en considérant que le législateur pouvait légitimement fonder la géographie prioritaire sur un critère objectif de revenu.

Le cas particulier de l'outre-mer

Dans les départements et collectivités d'outre-mer autres que la Martinique et La Réunion (Guadeloupe, Guyane, Mayotte), l'absence de données fiscales géolocalisées suffisamment fiables a conduit à retenir une méthode alternative. L'identification des QPV s'y est appuyée sur les données du recensement de la population à l'échelle des IRIS (Ilots Regroupés pour l'Information Statistique), qui constituent le découpage infra-communal de référence de l'Insee. Cette adaptation illustre le principe de différenciation territoriale reconnu par la Constitution (article 73), qui permet d'ajuster les modalités d'application des politiques nationales aux réalités locales.

Une phase de concertation avec les élus locaux a complété le processus d'identification afin de vérifier la cohérence des périmètres statistiques avec la réalité urbaine et sociale des territoires, et de procéder le cas échéant à des ajustements.

Le cadre réglementaire de délimitation

Les périmètres des QPV ont été fixés par voie réglementaire. Le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 arrête la liste des quartiers prioritaires pour la France métropolitaine, tandis que le décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 fait de même pour les départements et collectivités d'outre-mer. Ces textes ont été rectifiés par le décret n° 2015-1138 du 14 septembre 2015 pour corriger certaines erreurs matérielles de délimitation.

Au total, 1 514 quartiers ont été identifiés sur l'ensemble du territoire national, contre environ 2 500 dans l'ancien zonage. Cette réduction traduit la volonté de concentrer les moyens sur les territoires les plus en difficulté. Le Conseil d'État, saisi de recours contre ces décrets, a confirmé la légalité de la méthode retenue (CE, 30 mars 2016, n° 387890).

L'architecture institutionnelle

Le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), issu de la fusion de la Datar, du Secrétariat général du comité interministériel des villes et de l'Acsé en 2014, a piloté l'élaboration de la nouvelle géographie prioritaire. Depuis le 1er janvier 2020, ses missions ont été reprises par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), créée par la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019. L'ANCT, établissement public de l'État, assure désormais la coordination nationale de la politique de la ville aux côtés des préfets, qui en sont les délégués territoriaux.

La mise en oeuvre locale repose sur les contrats de ville, signés entre l'État, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), conformément à l'article 6 de la loi du 21 février 2014. Ces contrats, d'une durée de six ans, définissent les actions à conduire dans chaque QPV autour de trois piliers : cohésion sociale, cadre de vie et renouvellement urbain, emploi et développement économique.

Les effets juridiques du classement en QPV

Le classement d'un territoire en QPV emporte de nombreuses conséquences juridiques. Les habitants et les entreprises qui y sont implantés bénéficient de dispositifs spécifiques : exonérations fiscales (cotisation foncière des entreprises, taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM), abattement de 30 % sur la taxe d'habitation (article 1417 bis du CGI, avant sa suppression progressive), priorité dans l'accès à certains dispositifs d'emploi aidé et avantages en matière de dotations de l'État aux communes (dotation politique de la ville, ancienne DDU devenue DPV).

Le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), piloté par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), cible en priorité les QPV présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants (200 quartiers d'intérêt national et 200 quartiers d'intérêt régional).

À retenir

• Les QPV, créés par la loi du 21 février 2014, remplacent l'ancien zonage (ZUS, ZRU, ZFU) par un critère unique de revenu par habitant, simplifiant la géographie prioritaire.
• En métropole, l'identification repose sur le revenu médian calculé par carreaux de 200 mètres ; en outre-mer, une méthode adaptée fondée sur les données du recensement a été utilisée.
• Les périmètres sont fixés par les décrets du 30 décembre 2014, rectifiés en septembre 2015, pour un total de 1 514 quartiers sur le territoire national.
• Le pilotage national, assuré d'abord par le CGET, relève depuis 2020 de l'ANCT, tandis que la mise en oeuvre locale passe par les contrats de ville.
• Le classement en QPV ouvre droit à des dispositifs spécifiques en matière fiscale, de dotations et de renouvellement urbain via l'ANRU.