Les pouvoirs de police générale du maire

Fondements juridiques de la police générale municipale

La police administrative générale constitue l'une des prérogatives les plus anciennes et les plus essentielles des autorités publiques. Elle vise à prévenir les troubles à l'ordre public, notion qui recouvre traditionnellement trois composantes : la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique. Le Conseil constitutionnel a consacré la prévention des atteintes à l'ordre public comme un objectif de valeur constitutionnelle (CC, 27 juillet 1982, n° 82-141 DC).

Le maire tient ses pouvoirs de police générale de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui définit la police municipale comme ayant pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Cette compétence s'exerce au nom de la commune et non au nom de l'État, ce qui la distingue des pouvoirs de police que le maire exerce en tant qu'agent de l'État (articles L. 2122-27 et suivants du CGCT). Lorsqu'il agit au titre de la police municipale, le maire est soumis au contrôle administratif du préfet, qui dispose du pouvoir de substitution en cas de carence (article L. 2215-1 du CGCT).

La trilogie classique de l'ordre public

La sécurité publique recouvre la prévention des accidents, des sinistres et des infractions. Le maire doit ainsi veiller à la sûreté et à la commodité du passage dans les rues et les espaces publics, ce qui inclut le nettoiement, l'éclairage, la démolition des édifices menaçant ruine ou encore la réglementation de la circulation.

La tranquillité publique vise à prévenir les troubles sonores, les rassemblements susceptibles de perturber la vie collective et, plus largement, tout ce qui peut altérer la quiétude des habitants. Le Conseil d'État a ainsi validé des arrêtés municipaux réglementant les horaires d'ouverture des débits de boissons ou interdisant certaines activités bruyantes à des heures déterminées.

La salubrité publique concerne la prévention des épidémies, la qualité de l'eau, l'hygiène alimentaire et, de manière générale, tout ce qui touche à la santé publique au niveau local. Le maire dispose à ce titre de pouvoirs importants en matière d'insalubrité des immeubles et de lutte contre les nuisances environnementales.

À ces trois composantes traditionnelles, la jurisprudence a ajouté le respect de la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public (CE, Assemblée, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge), permettant au maire d'interdire des activités portant atteinte à cette dignité, même en l'absence de troubles matériels.

Distinction entre police générale et polices spéciales

La police générale se distingue des polices spéciales qui sont attribuées par des textes particuliers à des autorités déterminées pour des objets précis. Ainsi, la police des installations classées relève du préfet, la police de l'urbanisme obéit à un régime propre, et la police des édifices menaçant ruine fait l'objet de procédures spécifiques codifiées aux articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation.

Le maire peut cumuler police générale et police spéciale sur un même objet, à condition que l'exercice de la police générale conduise à des mesures plus restrictives que celles résultant de la police spéciale. Le Conseil d'État a posé ce principe dans l'arrêt Société Les Films Lutétia (CE, 18 décembre 1959), en admettant qu'un maire puisse interdire la projection d'un film pourtant muni du visa ministériel, en raison de circonstances locales particulières.

Le concours entre autorités de police générale

Plusieurs autorités détiennent un pouvoir de police générale : le Premier ministre au niveau national (CE, 8 août 1919, Labonne), le préfet au niveau départemental (article L. 2215-1 du CGCT) et le maire au niveau communal. En cas de concours, l'autorité inférieure peut toujours aggraver les mesures prises par l'autorité supérieure, mais ne peut jamais les assouplir. Ainsi, un maire peut édicter une réglementation locale plus stricte que celle du préfet ou du Premier ministre, si les circonstances locales le justifient.

Dans les communes où la police est étatisée (régime de la police d'État), le préfet exerce certaines attributions normalement dévolues au maire, notamment en matière de tranquillité publique. Le maire conserve néanmoins ses compétences en matière de salubrité et de bon ordre dans les foires et marchés.

Conditions de légalité des mesures de police

Toute mesure de police générale doit respecter le principe de proportionnalité : elle doit être adaptée, nécessaire et proportionnée à la menace pesant sur l'ordre public. Le juge administratif exerce un contrôle approfondi sur ce point. Le Conseil d'État a ainsi censuré des interdictions générales et absolues lorsque des mesures moins restrictives auraient pu suffire (CE, 19 mai 1933, Benjamin). Cet arrêt fondateur impose au maire de concilier l'exercice de ses pouvoirs de police avec le respect des libertés fondamentales, en particulier la liberté de réunion.

Le maire ne peut pas utiliser ses pouvoirs de police dans un but autre que la préservation de l'ordre public. Un arrêté motivé par des considérations financières, politiques ou personnelles serait entaché de détournement de pouvoir. De même, la mesure de police ne peut être prise que si un risque de trouble à l'ordre public est établi, que ce risque soit avéré ou suffisamment probable.

Le pouvoir de substitution du préfet

Lorsque le maire néglige ou refuse de prendre les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public, le préfet peut se substituer à lui après mise en demeure restée sans résultat (article L. 2215-1 du CGCT). Ce pouvoir de substitution constitue une garantie essentielle du bon fonctionnement de la police administrative. Le préfet peut également intervenir directement, sans mise en demeure préalable, lorsque le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes.

La responsabilité financière des mesures prises par le préfet en substitution incombe à la commune défaillante, ce qui constitue une incitation pour le maire à exercer effectivement ses compétences de police.

À retenir

• Le maire détient un pouvoir de police générale fondé sur l'article L. 2212-2 du CGCT, couvrant la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, auxquelles s'ajoute le respect de la dignité humaine depuis l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge de 1995.
• Les mesures de police doivent respecter le principe de proportionnalité, tel que posé par l'arrêt Benjamin (CE, 1933) : pas d'interdiction générale et absolue si des mesures moins restrictives suffisent.
• L'autorité de police inférieure peut aggraver les mesures de l'autorité supérieure mais jamais les assouplir.
• Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en cas de carence du maire (article L. 2215-1 du CGCT).
• La police générale se distingue des polices spéciales par son objet global de maintien de l'ordre public, alors que les polices spéciales visent des domaines déterminés par des textes particuliers.