Les pouvoirs de police du maire : fondements et mise en œuvre

Les fondements juridiques de la police municipale

Le maire est investi d'un pouvoir de police administrative générale par les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce pouvoir lui permet de prendre toutes les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public dans sa commune, entendu traditionnellement comme la trilogie classique : sécurité publique, tranquillité publique et salubrité publique. Le Conseil d'État a consacré cette trilogie de longue date, avant que le législateur ne la codifie.

L'article L. 2212-2 du CGCT énumère de manière non exhaustive les objets de la police municipale. Il vise notamment la sûreté et la commodité du passage dans les rues et voies publiques, la répression des atteintes à la tranquillité publique (bruits, rassemblements nocturnes, attroupements), le maintien du bon ordre dans les lieux de rassemblement public, ainsi que la prévention des accidents et des fléaux calamiteux.

La jurisprudence a progressivement enrichi la notion d'ordre public en y intégrant la moralité publique (CE, 18 décembre 1959, Société Les films Lutétia) et, plus récemment, le respect de la dignité de la personne humaine (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Cette dernière composante a permis au maire d'interdire des spectacles de lancers de nains, même en l'absence de circonstances locales particulières, ce qui constitue une exception notable au principe selon lequel les mesures de police doivent être justifiées par des circonstances locales.

La distinction entre police administrative et police judiciaire

Le maire cumule deux qualités distinctes qui ne doivent pas être confondues. En tant qu'autorité de police administrative, il agit de manière préventive pour maintenir l'ordre public. En tant qu'officier de police judiciaire (article 16 du Code de procédure pénale), il concourt à la constatation des infractions et à la recherche de leurs auteurs, sous la direction du procureur de la République.

Cette distinction emporte des conséquences majeures en matière de contentieux. Les actes de police administrative relèvent du juge administratif, tandis que les opérations de police judiciaire relèvent du juge judiciaire. Le critère de distinction repose sur la finalité de l'opération : une opération destinée à prévenir un trouble à l'ordre public est administrative, tandis qu'une opération visant à constater une infraction déterminée et à en appréhender les auteurs est judiciaire (TC, 7 juin 1951, Dame Noualek).

En pratique, une même opération peut basculer de la police administrative à la police judiciaire. Par exemple, un contrôle routier préventif (police administrative) devient une opération de police judiciaire dès lors qu'une infraction est constatée.

L'exercice concret du pouvoir de police municipale

Le pouvoir de police du maire est un pouvoir propre qu'il exerce au nom de la commune. Il ne peut pas le déléguer au conseil municipal (CE, 23 octobre 1959, Doublet), mais peut déléguer sa signature à un adjoint ou à un directeur général des services dans les conditions prévues par la loi.

Le maire a l'obligation d'agir lorsque le maintien de l'ordre public l'exige. Sa carence peut engager la responsabilité de la commune. Le Conseil d'État a jugé qu'un maire commet une faute lorsqu'il s'abstient de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser un trouble grave à l'ordre public dont il a connaissance (CE, 23 octobre 1959, Doublet). Cette obligation d'agir distingue le pouvoir de police d'une simple faculté.

Les mesures de police doivent respecter le principe de proportionnalité. Elles doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées à la menace pour l'ordre public. Une interdiction générale et absolue n'est légale que si aucune mesure moins contraignante ne permet d'atteindre le même objectif (CE, 19 mai 1933, Benjamin). Cet arrêt fondateur a posé le principe du contrôle de proportionnalité en matière de police administrative, à propos de l'interdiction d'une conférence publique.

Les polices spéciales du maire

Outre la police générale, le maire dispose de nombreuses polices spéciales attribuées par des textes particuliers. Il est ainsi compétent en matière de police de la circulation et du stationnement (articles L. 2213-1 et suivants du CGCT), de police des funérailles et des cimetières (articles L. 2213-7 et suivants), de police de la conservation des chemins ruraux, ou encore de police des immeubles menaçant ruine (articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation, réformés par l'ordonnance du 16 septembre 2020 relative à l'harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations).

La police des édifices menaçant ruine a été profondément réformée pour unifier les régimes de péril et d'insalubrité, notamment à la suite de l'effondrement d'immeubles rue d'Aubagne à Marseille en 2018, qui avait mis en lumière les insuffisances du dispositif antérieur.

Les rapports entre police municipale et police étatique

Le pouvoir de police du maire coexiste avec celui du préfet, autorité de police administrative générale au niveau du département. Le préfet peut se substituer au maire en cas de carence, après mise en demeure restée sans résultat, pour toutes les communes, ou sans mise en demeure préalable dans les communes où la police est étatisée (article L. 2215-1 du CGCT).

Dans les communes dotées d'une police d'État (régime prévu à l'article L. 2214-1 du CGCT, applicable dans les communes chefs-lieux de département et celles où les caractéristiques de la délinquance le justifient), le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique incombe à l'État, tandis que le maire conserve ses autres attributions de police.

Le Conseil d'État a posé le principe selon lequel une autorité de police inférieure peut toujours aggraver les mesures prises par l'autorité supérieure, mais ne peut jamais les assouplir (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains). Ainsi, le maire peut renforcer une mesure préfectorale en fonction de circonstances locales particulières, mais il ne saurait y déroger dans un sens plus libéral.

À retenir

• Le maire est à la fois autorité de police administrative générale (prévention) et officier de police judiciaire (répression), ces deux qualités obéissant à des régimes juridiques distincts.
• L'ordre public municipal comprend la sécurité, la tranquillité, la salubrité, la moralité publique et le respect de la dignité humaine.
• Le pouvoir de police est un pouvoir propre du maire, assorti d'une obligation d'agir dont la carence engage la responsabilité communale.
• Toute mesure de police doit respecter le principe de proportionnalité issu de la jurisprudence Benjamin (CE, 1933).
• Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en cas de carence du maire, et l'autorité inférieure ne peut qu'aggraver les mesures de l'autorité supérieure (CE, 1902, Néris-les-Bains).