Les pouvoirs de police du maire en matière de salubrité publique

Fondements juridiques de la police de la salubrité

La salubrité publique constitue l'une des trois composantes historiques de l'ordre public général, aux côtés de la sécurité et de la tranquillité publiques. Cette trilogie, consacrée dès la loi municipale du 5 avril 1884, se retrouve aujourd'hui à l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Le maire, en tant qu'autorité de police administrative générale sur le territoire communal, dispose de la compétence de principe pour prévenir les atteintes à la salubrité et y remédier.

Le Conseil d'État a très tôt reconnu l'étendue de cette compétence. Dans l'arrêt fondateur relatif à la police municipale (CE, 19 février 1904, Ville de Cannes), le juge administratif a confirmé que le maire pouvait réglementer les activités susceptibles de porter atteinte à l'hygiène publique. La salubrité recouvre ainsi l'ensemble des mesures destinées à protéger la santé publique contre les risques liés à l'environnement immédiat des habitants : insalubrité des logements, pollution des eaux, accumulation de déchets, propagation de maladies.

Le contenu de la police de la salubrité

L'article L. 2212-2 du CGCT confie au maire la mission de prévenir et faire cesser les accidents, fléaux calamiteux et pollutions de toute nature, notamment les maladies épidémiques ou contagieuses et les épizooties. Cette formulation appelle plusieurs observations.

Le pouvoir du maire s'exerce à un double titre : préventif et curatif. En amont, il doit prendre les précautions convenables pour empêcher la survenance de risques sanitaires. En aval, il doit organiser la distribution des secours nécessaires et, le cas échéant, solliciter l'intervention de l'autorité préfectorale. Cette obligation d'agir est une obligation de moyens dont la méconnaissance peut engager la responsabilité de la commune (CE, 28 novembre 2003, Commune de Moissy-Cramayel).

Concrètement, la police de la salubrité permet au maire d'intervenir dans des domaines très variés : la lutte contre l'insalubrité des immeubles, le contrôle de la salubrité des denrées alimentaires vendues sur les marchés, la gestion des eaux usées et des réseaux d'assainissement, ou encore la prévention des nuisances olfactives liées à des activités agricoles ou industrielles.

L'articulation avec les polices spéciales

La police générale de la salubrité exercée par le maire coexiste avec de nombreuses polices spéciales confiées à d'autres autorités. Le préfet détient des compétences propres en matière de salubrité au titre de l'article L. 2215-1 du CGCT, notamment lorsque le trouble excède les limites d'une commune ou lorsque le maire s'abstient d'agir. Le juge administratif a précisé les conditions du pouvoir de substitution préfectorale (CE, 14 décembre 1962, Doublet).

Par ailleurs, des polices spéciales couvrent des domaines connexes. La police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), régie par le Code de l'environnement, relève du préfet. Le Conseil d'État a jugé que le maire ne pouvait en principe pas utiliser ses pouvoirs de police générale pour réglementer une activité relevant d'une police spéciale confiée à l'État, sauf en cas de péril imminent (CE, Sect., 29 septembre 2003, Houillères du Bassin de Lorraine). En matière d'habitat insalubre, la loi du 13 avril 1850, profondément remaniée par l'ordonnance du 16 janvier 2020, a instauré une police spéciale de lutte contre l'habitat indigne partagée entre le maire et le préfet (articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation).

La responsabilité liée à la carence du maire

Le maire est tenu d'exercer ses pouvoirs de police en matière de salubrité. Sa carence constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Le juge administratif contrôle l'adéquation des mesures prises par le maire aux risques identifiés.

Lorsqu'un administré subit un dommage du fait de l'inaction municipale face à un risque sanitaire avéré, il peut obtenir réparation sur le fondement de la faute simple. Le Conseil d'État a ainsi retenu la responsabilité d'une commune qui n'avait pas pris les mesures nécessaires pour faire cesser les émanations toxiques provenant d'un terrain voisin (CE, 22 février 1980, Ministre de l'environnement c/ Sté Vigier). De même, l'absence de mesures face à la prolifération de moustiques vecteurs de maladies peut engager la responsabilité communale.

Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en cas de carence du maire, après mise en demeure restée infructueuse (article L. 2215-1 du CGCT). Les mesures prises par le préfet sont alors exécutées aux frais de la commune défaillante.

L'intervention en période de crise sanitaire

Les crises sanitaires, telles que les épidémies, constituent un terrain privilégié d'exercice de la police de la salubrité. La pandémie de Covid-19 a été l'occasion de préciser l'articulation entre les pouvoirs du maire et ceux de l'État en période d'urgence sanitaire.

Le Conseil d'État, dans une ordonnance de référé du 17 avril 2020 (CE, ord., 17 avril 2020, Commune de Sceaux), a jugé que le maire ne pouvait imposer le port du masque sur l'ensemble du territoire communal dès lors que des mesures de police spéciale avaient été prises par l'État au titre de l'état d'urgence sanitaire (loi du 23 mars 2020). Le maire ne peut intervenir que si des circonstances locales particulières le justifient, conformément à la jurisprudence classique sur le concours entre police générale et police spéciale (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains).

Le contrôle juridictionnel

Les mesures de police de la salubrité sont soumises au contrôle du juge administratif, qui vérifie leur proportionnalité au regard des risques invoqués. Le juge applique un contrôle de proportionnalité comparable à celui exercé sur toute mesure de police administrative : la mesure doit être nécessaire, adaptée et proportionnée à la menace pour la salubrité publique.

En référé-liberté (article L. 521-2 du Code de justice administrative), le juge peut suspendre une mesure de police de salubrité manifestement disproportionnée. Inversement, il peut enjoindre au maire de prendre les mesures nécessaires en cas de carence avérée, sur le fondement du référé-mesures utiles (article L. 521-3 du CJA) ou dans le cadre d'un recours en plein contentieux.

À retenir

• La salubrité publique est une composante de l'ordre public général dont le maire est le garant sur le territoire communal, en vertu de l'article L. 2212-2 du CGCT.
• Le pouvoir du maire est à la fois préventif (précautions convenables) et curatif (distribution des secours, appel à l'administration supérieure).
• La carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police sanitaire engage la responsabilité de la commune et peut justifier la substitution préfectorale.
• En présence d'une police spéciale (ICPE, habitat insalubre, urgence sanitaire), le maire ne peut aggraver les mesures étatiques qu'en cas de circonstances locales particulières.
• Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité sur les mesures de police de salubrité.