Les polices spéciales du maire : fondements et régime juridique

Distinction entre police générale et polices spéciales

Le droit administratif français distingue deux catégories de pouvoirs de police administrative. La police administrative générale vise à prévenir les troubles à l'ordre public dans ses trois composantes classiques : sécurité, tranquillité et salubrité publiques, auxquelles s'ajoute depuis la jurisprudence du Conseil d'État la dignité de la personne humaine (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). La police administrative spéciale, en revanche, est instituée par un texte particulier, pour un objet déterminé, avec des procédures et des finalités propres.

La distinction est essentielle car elle conditionne le régime juridique applicable : l'autorité compétente, les procédures à respecter, les finalités poursuivies et les voies de recours diffèrent selon que l'on se situe dans le champ de la police générale ou d'une police spéciale. Le Conseil d'État a précisé les règles de concours entre ces deux polices dans sa jurisprudence classique (CE, 18 décembre 1959, Société Les Films Lutétia), en admettant qu'une autorité de police générale puisse aggraver une mesure de police spéciale en raison de circonstances locales particulières, sans toutefois pouvoir l'assouplir.

La police des funérailles et des cimetières

Le maire exerce une police spéciale des funérailles et des lieux de sépulture fondée sur les articles L. 2213-7 à L. 2213-15 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette compétence comprend le pouvoir de régler les opérations funéraires, d'assurer le bon ordre et la décence dans les cimetières, de contrôler les inhumations et les exhumations, et de veiller à la neutralité des parties communes des cimetières.

Le maire est seul compétent pour délivrer les autorisations d'inhumation dans le cimetière communal et pour accorder les concessions funéraires. Il veille au respect du principe de neutralité des parties communes du cimetière, ce qui interdit l'apposition de signes religieux dans ces espaces, tout en la permettant sur les sépultures individuelles. Le Conseil d'État a jugé que l'interdiction d'apposer des signes religieux dans les parties communes du cimetière ne méconnaît pas la liberté de culte (CE, 21 janvier 2016, Commune de Melun).

La loi du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire a modernisé ce cadre en renforçant les obligations de formation des opérateurs funéraires et en encadrant davantage les pratiques commerciales dans ce secteur.

La police de la circulation et du stationnement

Fondée sur les articles L. 2213-1 à L. 2213-6-1 du CGCT, la police de la circulation et du stationnement constitue l'une des polices spéciales les plus fréquemment exercées par le maire. Elle lui permet de réglementer la circulation sur les voies communales et, dans certaines conditions, sur les routes départementales et nationales à l'intérieur de l'agglomération.

Le maire peut ainsi interdire ou restreindre la circulation de certaines catégories de véhicules, créer des zones piétonnes, réglementer le stationnement, instaurer des zones de stationnement payant et prendre des mesures de restriction temporaire pour des motifs de sécurité ou à l'occasion de manifestations. La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a transféré la compétence en matière de stationnement payant sur voirie aux communes et aux intercommunalités, avec la mise en place du forfait de post-stationnement (FPS) en remplacement des anciennes amendes pénales, entré en vigueur le 1er janvier 2018.

Le juge administratif contrôle la proportionnalité des mesures de police de la circulation. Une interdiction générale et absolue de circuler est en principe illégale, sauf circonstances exceptionnelles (CE, 19 mai 1933, Benjamin, pour le principe général de proportionnalité). Le maire doit adapter ses mesures aux nécessités concrètes de la circulation et de la sécurité routière.

La police des immeubles menaçant ruine

La police des édifices menaçant ruine, prévue aux articles L. 511-1 à L. 511-7 du Code de la construction et de l'habitation (CCH), confère au maire le pouvoir de prescrire la réparation ou la démolition des bâtiments qui menacent de s'effondrer et présentent un danger pour la sécurité publique. Cette police a été profondément réformée par l'ordonnance du 15 décembre 2005 puis par la loi ELAN du 23 novembre 2018, qui a fusionné les anciens régimes de péril ordinaire et de péril imminent en un régime unifié de mise en sécurité.

Depuis la réforme issue de la loi ELAN, le maire peut prendre un arrêté de mise en sécurité lorsqu'un immeuble présente un danger pour la sécurité de ses occupants ou du voisinage. La procédure distingue deux hypothèses : la procédure contradictoire ordinaire, qui laisse au propriétaire un délai pour réaliser les travaux, et la procédure d'urgence en cas de danger imminent, qui permet au maire d'ordonner des mesures provisoires de sécurité sans contradictoire préalable. En cas de carence du propriétaire, le maire peut faire exécuter les travaux d'office aux frais de celui-ci.

Le drame de la rue d'Aubagne à Marseille en novembre 2018, où l'effondrement de deux immeubles a causé la mort de huit personnes, a mis en lumière les insuffisances du dispositif antérieur et a accéléré l'entrée en vigueur des dispositions de la loi ELAN relatives à la lutte contre l'habitat indigne.

La police des animaux dangereux et errants

Le maire dispose d'une police spéciale des animaux dangereux et errants fondée sur les articles L. 211-11 à L. 211-28 du Code rural et de la pêche maritime ainsi que sur l'article L. 2212-2 du CGCT. Cette police lui permet de prendre des mesures de capture des animaux errants, d'ordonner le placement en fourrière, et de réglementer la divagation des animaux sur le territoire communal.

La loi du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants a institué un régime de classification des chiens dangereux en deux catégories : les chiens d'attaque (première catégorie) et les chiens de garde et de défense (deuxième catégorie). Les propriétaires de ces animaux sont soumis à des obligations renforcées : détention d'un permis, évaluation comportementale, vaccination, stérilisation pour les chiens de première catégorie et assurance en responsabilité civile. Le maire peut ordonner le placement en fourrière ou l'euthanasie d'un animal dangereux, après avis d'un vétérinaire.

La loi du 20 juin 2008 a renforcé ce dispositif en créant un permis de détention obligatoire pour les chiens de première et deuxième catégories, délivré par le maire après vérification des conditions requises. Le maire peut également prescrire au propriétaire de tout chien, quelle que soit sa catégorie, une évaluation comportementale lorsque ce chien présente un danger.

Autres polices spéciales du maire

Outre les quatre polices détaillées ci-dessus, le maire exerce de nombreuses autres polices spéciales. La police des établissements recevant du public (ERP) lui permet de prononcer la fermeture d'un établissement qui ne respecte pas les normes de sécurité, après avis de la commission de sécurité. La police des débits de boissons, fondée sur le Code de la santé publique, l'autorise à réglementer les horaires d'ouverture et de fermeture des établissements. La police de la salubrité des habitations lui confère le pouvoir de prescrire des mesures contre l'insalubrité, en coordination avec le préfet et l'agence régionale de santé.

Le maire exerce aussi la police des baignades et des activités nautiques (article L. 2213-23 du CGCT), qui l'oblige à délimiter les zones de baignade surveillée sur le littoral et les plans d'eau, et la police de la conservation des chemins ruraux, qui lui permet de protéger l'intégrité de ces voies contre les empiètements.

L'articulation entre polices spéciales et police générale

L'existence d'une police spéciale ne prive pas nécessairement le maire de ses pouvoirs de police générale. Le Conseil d'État admet le cumul des polices lorsque les finalités poursuivies sont distinctes. Toutefois, lorsqu'une police spéciale a été instituée par le législateur avec l'intention d'exclure toute intervention au titre de la police générale, ce cumul est écarté. La jurisprudence a ainsi jugé que l'existence de la police spéciale des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), confiée au préfet, ne prive pas le maire de ses pouvoirs de police générale en cas de péril imminent (CE, 29 septembre 2003, Houillères du Bassin de Lorraine).

En revanche, le Conseil d'État a jugé que la police spéciale des communications électroniques, qui relève de l'État, exclut que le maire puisse réglementer l'implantation des antennes-relais de téléphonie mobile sur le fondement de son pouvoir de police générale en invoquant le principe de précaution (CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis).

À retenir

• Les polices spéciales du maire sont instituées par des textes particuliers et obéissent à des régimes juridiques propres, distincts de la police administrative générale.
• Les principales polices spéciales communales concernent les funérailles et cimetières, la circulation et le stationnement, les immeubles menaçant ruine et les animaux dangereux.
• La loi ELAN de 2018 a profondément réformé la police des édifices menaçant ruine en créant un régime unifié de mise en sécurité.
• Le concours entre police générale et police spéciale est admis lorsque les finalités sont distinctes, mais le législateur peut exclure toute intervention au titre de la police générale.
• Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité sur les mesures de police spéciale, interdisant les restrictions générales et absolues sauf circonstances exceptionnelles.