Les mécanismes de coordination des compétences locales : chef de file, conventionnement et CTAP

Le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre

L'article 72, alinéa 5 de la Constitution dispose qu'aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Ce principe, affirmé dès la loi du 7 janvier 1983 puis constitutionnalisé par la révision du 28 mars 2003, traduit la volonté de préserver l'égalité entre les différents niveaux de collectivités. Chaque collectivité exerce ses compétences de plein droit, sans subordination hiérarchique à une collectivité de niveau supérieur.

Ce principe a toutefois été nuancé par l'introduction de la notion de chef de file, qui permet d'organiser la coordination de l'action publique sans instaurer de rapport d'autorité entre collectivités.

La notion de chef de file

L'article 72, alinéa 5 de la Constitution prévoit que, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles à organiser les modalités de leur action commune. Cette collectivité désignée comme chef de file dispose alors d'un pouvoir d'initiative et de coordination, sans pour autant se voir confier un pouvoir de contrainte ou de décision unilatérale à l'égard des autres.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 (loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles) a précisé les chefs de filat en désignant la région comme chef de file en matière de développement économique, d'aménagement du territoire, de transports et de biodiversité, le département comme chef de file en matière d'action sociale, d'autonomie des personnes et de solidarité des territoires, et la commune (ou l'EPCI) comme chef de file en matière de mobilité durable, d'organisation des services publics de proximité et d'aménagement de l'espace.

Il est essentiel de comprendre que le chef de file ne dispose d'aucun pouvoir normatif sur les autres collectivités. Son rôle se limite à l'animation et à la coordination. Le Conseil constitutionnel a confirmé cette interprétation en considérant que le mécanisme du chef de file ne saurait déroger au principe d'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre (CC, 19 décembre 2013, n° 2013-687 DC).

Le conventionnement entre collectivités

Le conventionnement constitue un outil privilégié de coopération entre collectivités territoriales. Il permet à deux ou plusieurs collectivités de définir contractuellement les modalités de leur action conjointe dans un domaine de compétence partagé. Ces conventions déterminent les objectifs poursuivis, les moyens mobilisés, les engagements financiers respectifs et les modalités de suivi.

Le recours au conventionnement repose sur le principe du volontariat : aucune collectivité ne peut être contrainte de conclure une convention. Ce mécanisme est prévu par plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) et a été encouragé par les lois de décentralisation successives. La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé le rôle des conventions dans l'exercice des compétences partagées, en lien avec les schémas prescriptifs régionaux.

La convention peut également prévoir la délégation de compétences entre collectivités, mécanisme par lequel une collectivité confie à une autre l'exercice d'une compétence en son nom et pour son compte, conformément à l'article L. 1111-8 du CGCT. Cette délégation doit être limitée dans le temps et faire l'objet d'un rapport annuel.

La Conférence territoriale de l'action publique (CTAP)

Créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, la Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) constitue l'instance de dialogue et de concertation entre les collectivités territoriales et l'État au sein de chaque région. Présidée par le président du conseil régional, elle réunit les présidents des conseils départementaux, les représentants des EPCI à fiscalité propre, les maires des communes les plus importantes et le préfet de région.

La CTAP a pour mission de favoriser un exercice concerté des compétences, en débattant des modalités de l'action commune des collectivités et en élaborant des conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC). Ces conventions définissent les objectifs de rationalisation et les modalités de l'action commune pour chaque compétence ou groupe de compétences nécessitant une coordination.

En pratique, l'efficacité de la CTAP varie considérablement selon les régions. Certains observateurs soulignent que l'absence de pouvoir contraignant de cette instance limite sa portée. Néanmoins, elle constitue un lieu de dialogue institutionnel qui n'existait pas auparavant et participe à la culture de la coopération entre niveaux de collectivités.

La suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions

La répartition des compétences entre collectivités a fait l'objet de réformes successives. La loi NOTRe du 7 août 2015 a définitivement supprimé la clause générale de compétence pour les départements et les régions, ne la maintenant que pour les communes. Désormais, les départements et les régions n'exercent que les compétences que la loi leur attribue expressément, tandis que les communes conservent la capacité d'intervenir dans tout domaine d'intérêt communal, sous réserve que cette compétence n'ait pas été attribuée à un autre niveau.

Cette suppression vise à clarifier la répartition des compétences et à limiter les doublons. Le Conseil constitutionnel a validé ce choix du législateur, considérant que la libre administration n'implique pas nécessairement l'existence d'une clause générale de compétence (CC, 9 décembre 2010, n° 2010-618 DC, à propos de la loi de réforme des collectivités territoriales).

À retenir

• L'article 72, alinéa 5 de la Constitution interdit toute tutelle d'une collectivité sur une autre, mais autorise la désignation d'un chef de file pour coordonner l'action commune.
• La loi MAPTAM de 2014 a désigné la région, le département et la commune comme chefs de file dans des domaines précis, sans pouvoir de contrainte sur les autres collectivités.
• Le conventionnement entre collectivités repose sur le volontariat et peut inclure des délégations de compétences (article L. 1111-8 du CGCT).
• La CTAP, présidée par le président du conseil régional, est l'instance de concertation entre collectivités et État pour coordonner l'exercice des compétences.
• La clause générale de compétence a été supprimée pour les départements et régions par la loi NOTRe de 2015, mais maintenue pour les communes.