Les fondements juridiques de l'intervention économique des collectivités territoriales

Le principe de liberté du commerce et de l'industrie comme cadre historique

L'intervention des collectivités territoriales dans le champ économique s'est longtemps heurtée au principe de liberté du commerce et de l'industrie, issu du décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et de la loi Le Chapelier du 14 juin 1791. Ce principe, érigé en liberté fondamentale par le juge administratif, impliquait à l'origine une interdiction quasi absolue pour les personnes publiques de concurrencer les entreprises privées.

Le Conseil d'État a toutefois progressivement assoupli cette prohibition. Dans son arrêt fondateur (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers), la haute juridiction a admis que les collectivités publiques pouvaient prendre en charge une activité économique à la double condition qu'un intérêt public le justifie et qu'existe une carence de l'initiative privée. Cette jurisprudence a constitué pendant des décennies le socle du droit de l'interventionnisme économique local.

L'évolution doctrinale et jurisprudentielle de la notion de carence

La condition de carence de l'initiative privée a connu une interprétation de plus en plus souple au fil du temps. Le Conseil d'État a d'abord admis la carence quantitative (absence totale d'offre privée), puis la carence qualitative (offre privée existante mais insuffisante en qualité ou en accessibilité). L'arrêt (CE, Sect., 20 novembre 1964, Ville de Nanterre) a ainsi validé la création d'un cabinet dentaire municipal en raison de l'insuffisance de l'offre privée dans certains quartiers.

Plus récemment, le juge administratif a encore élargi les possibilités d'intervention en considérant que l'intérêt public pouvait résulter de la nature même de l'activité ou des conditions dans lesquelles elle est exercée (CE, Ass., 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris). Cette décision a marqué un tournant en relativisant l'exigence de carence, désormais appréciée au regard de l'ensemble des circonstances, y compris la complémentarité possible avec le secteur privé.

Le cadre constitutionnel et législatif contemporain

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l'article 72 de la Constitution le principe de libre administration des collectivités territoriales, renforcé par la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire local. L'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) encadre désormais les aides économiques que les collectivités peuvent accorder aux entreprises.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a profondément reconfiguré la répartition des compétences économiques entre les différents niveaux de collectivités. Elle a consacré la région comme collectivité cheffe de file en matière de développement économique, tout en retirant la clause de compétence générale aux départements et aux régions. Ce texte a ainsi clarifié l'architecture des interventions économiques locales en distinguant les rôles respectifs de chaque échelon territorial.

Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII)

Pièce maîtresse du dispositif issu de la loi NOTRe, le SRDEII est élaboré par le conseil régional en concertation avec les métropoles et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Prévu aux articles L. 4251-12 à L. 4251-17 du CGCT, ce schéma définit les orientations régionales en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation, d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional.

Le SRDEII présente un caractère prescriptif : les actes des autres collectivités et de leurs groupements en matière d'aides aux entreprises doivent être compatibles avec ce schéma. Cette opposabilité constitue une innovation majeure par rapport aux anciens schémas régionaux qui n'avaient qu'une valeur indicative. Le Conseil d'État a précisé la portée de cette obligation de compatibilité, qui impose aux collectivités infrarégionales de ne pas contrarier les orientations fondamentales du schéma sans pour autant exiger une conformité stricte.

À retenir

• L'intervention économique des collectivités repose historiquement sur la jurisprudence Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, 1930) exigeant intérêt public et carence de l'initiative privée.
• La condition de carence a été progressivement assouplie, jusqu'à être relativisée par l'arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris (CE, 2006).
• La loi NOTRe du 7 août 2015 a fait de la région la collectivité cheffe de file du développement économique.
• Le SRDEII est le document stratégique prescriptif qui encadre les aides économiques à l'échelle régionale.
• Les collectivités infrarégionales doivent respecter une obligation de compatibilité avec le SRDEII pour leurs interventions économiques.