Les fondements juridiques de l'action culturelle des collectivités territoriales

Un principe de liberté culturelle à valeur constitutionnelle

L'action culturelle des collectivités territoriales s'inscrit dans un cadre constitutionnel structurant. Le Préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie celui de 1958, proclame que la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. Le Conseil constitutionnel a consacré l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, mais a également reconnu la portée du droit à la culture comme composante de la dignité de la personne (CC, 27 juillet 1994, Loi relative au respect du corps humain, n° 94-343/344 DC).

La liberté de création artistique, consacrée par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (dite loi LCAP), est venue renforcer ce socle en affirmant que la création artistique est libre et que la diffusion de la création artistique est libre. Ce texte constitue aujourd'hui la charte fondamentale de l'intervention culturelle publique.

La répartition des compétences culturelles entre collectivités

Contrairement à d'autres domaines d'action publique, la culture n'a pas fait l'objet d'un transfert de compétences exclusif au profit d'un échelon territorial déterminé. L'article L. 1111-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que les compétences en matière de culture, de sport et de tourisme sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier. Ce principe de compétence partagée, confirmé par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe), fait de l'action culturelle un champ d'intervention intrinsèquement transversal.

La dépense culturelle des collectivités territoriales représente un effort considérable, évalué à près de 10 milliards d'euros par an, ce qui témoigne du rôle central de la culture dans les stratégies de développement local. L'action culturelle participe en effet à l'attractivité des territoires et à la cohésion sociale, ce qui justifie l'engagement financier massif des différents échelons.

Le rôle pivot de la commune et de l'intercommunalité

La commune demeure l'échelon de proximité par excellence en matière culturelle. Elle intervient dans des domaines très variés : création et gestion de bibliothèques et médiathèques (loi n° 2021-1717 du 21 décembre 2021 relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique), musées (loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France), conservatoires et écoles d'enseignement artistique, archives communales, soutien au spectacle vivant et aux festivals.

La commune exerce une clause générale de compétence historique en matière culturelle, issue de la loi municipale du 5 avril 1884, désormais codifiée à l'article L. 2121-29 du CGCT. Le Conseil d'État a très tôt reconnu la légalité de l'intervention culturelle municipale, notamment à travers la jurisprudence relative aux subventions aux associations culturelles et à la création d'équipements publics.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jouent un rôle croissant, en particulier depuis que la loi NOTRe a renforcé les compétences des communautés d'agglomération et des métropoles. L'intérêt communautaire permet de distinguer les équipements et actions relevant de l'intercommunalité de ceux restant de compétence communale. Certaines communautés de communes exercent la compétence "construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels" à titre optionnel (article L. 5214-16 du CGCT).

Les établissements publics de coopération culturelle (EPCC)

Créés par la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002, les établissements publics de coopération culturelle constituent un outil juridique original permettant d'associer l'État et les collectivités territoriales pour la gestion de services publics culturels répondant à des priorités nationales. L'EPCC peut être un établissement public à caractère administratif (EPA) ou à caractère industriel et commercial (EPIC), selon la nature de son activité.

Les EPCC interviennent dans des domaines tels que les musées, les écoles supérieures d'art, les théâtres, les mémoriaux ou encore les centres d'art contemporain. Leur gouvernance repose sur un conseil d'administration où siègent les représentants de l'ensemble des personnes publiques fondatrices. La loi n° 2006-723 du 22 juin 2006 a modifié le régime des EPCC pour préciser les conditions de nomination de leur directeur et le rôle du conseil d'administration.

Le recours à l'EPCC traduit une logique de coopération verticale entre l'État et les collectivités, distincte de la logique de décentralisation. Il permet de mutualiser les moyens et de garantir un niveau d'exigence conforme aux standards nationaux, tout en respectant l'autonomie des collectivités partenaires.

L'action culturelle comme composante du développement local

L'action culturelle ne se réduit pas à la gestion d'équipements ou au soutien à la création. Elle constitue un levier stratégique de développement territorial qui se manifeste de plusieurs manières : attractivité touristique (festivals, patrimoine), renouvellement urbain (friches culturelles, tiers-lieux), inclusion sociale (actions de médiation, éducation artistique et culturelle), rayonnement international (labels UNESCO, capitales européennes de la culture).

Le Conseil d'État, dans son étude annuelle de 2018 consacrée à la citoyenneté, a souligné le rôle de la culture dans la construction du lien social. La notion d'éducation artistique et culturelle (EAC), consacrée par la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013, fait des collectivités des partenaires essentiels de l'État dans la mise en oeuvre du parcours d'éducation artistique et culturelle de chaque élève.

À retenir

• La culture est une compétence partagée entre toutes les collectivités territoriales (art. L. 1111-4 CGCT), ce qui en fait un domaine d'intervention transversal.
• La commune reste l'acteur culturel de proximité par excellence, intervenant dans les bibliothèques, musées, conservatoires et le spectacle vivant.
• Les EPCC (loi du 4 janvier 2002) permettent une coopération État-collectivités pour la gestion de services culturels d'intérêt national.
• L'effort financier des collectivités en matière culturelle atteint environ 10 milliards d'euros par an, signe de l'importance stratégique de la culture pour le développement local.
• La loi LCAP du 7 juillet 2016 a consacré la liberté de création artistique et constitue le cadre législatif de référence pour l'intervention culturelle publique.