Les ESAT : régime juridique et insertion professionnelle des personnes handicapées

Origine et évolution historique

Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) constituent l'un des piliers du dispositif français d'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap. Créés initialement sous l'appellation de centres d'aide par le travail (CAT) par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, ils ont été renommés ESAT par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cette loi fondatrice a profondément remanié le cadre juridique du handicap en France, en consacrant notamment le droit à compensation et le principe d'accessibilité universelle.

Les ESAT relèvent du secteur médico-social et non du droit du travail classique. Ils sont régis par le code de l'action sociale et des familles (CASF), principalement aux articles L. 344-2 à L. 344-6 et R. 344-2 à R. 344-30. Cette qualification emporte des conséquences majeures sur le statut des personnes accueillies, qui ne sont pas des salariés au sens du code du travail mais des usagers d'un établissement médico-social.

Missions et public accueilli

Les ESAT ont une double vocation. Ils offrent d'abord des activités à caractère professionnel adaptées aux capacités des personnes accueillies. Ils assurent ensuite un soutien médico-social et éducatif permettant l'épanouissement personnel et social des travailleurs handicapés. Cette dualité distingue fondamentalement les ESAT des entreprises adaptées (anciennement ateliers protégés), qui relèvent quant à elles du droit du travail.

Peuvent être accueillis en ESAT les personnes handicapées dont la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), organe décisionnel de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), a constaté que la capacité de travail est inférieure à un tiers de la capacité normale. Toutefois, la CDAPH peut également orienter vers un ESAT des personnes dont la capacité de travail est supérieure au tiers mais qui nécessitent un accompagnement médico-social que seul un ESAT peut offrir (article L. 344-2 CASF).

Création et autorisation

La création d'un ESAT est soumise à une procédure d'autorisation administrative. Depuis la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 (loi HPST) et ses réformes ultérieures, l'autorisation est délivrée par le préfet de département (plus précisément le directeur général de l'agence régionale de santé, ARS, pour le volet sanitaire, mais le préfet pour les ESAT qui relèvent du financement de l'État). L'arrêté préfectoral fixe notamment le nombre de places autorisées, la nature des activités proposées et les conditions de fonctionnement.

L'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans renouvelable (article L. 313-1 CASF). Elle est subordonnée à la conformité du projet aux objectifs du schéma régional de santé et aux besoins identifiés sur le territoire. La procédure implique généralement un appel à projets, conformément aux dispositions introduites par la loi HPST, sauf exceptions prévues par la réglementation.

Financement et budget

Le fonctionnement des ESAT repose sur un double financement. Le budget principal (ou budget de fonctionnement au titre de l'aide sociale) est financé par une dotation globale de fonctionnement versée par l'État, imputée sur les crédits du programme 157 (« Handicap et dépendance ») du budget de l'État. Cette dotation couvre les charges liées à l'encadrement, au soutien médico-social et à l'accompagnement des travailleurs handicapés. Elle finance notamment les postes de moniteurs d'atelier, d'éducateurs spécialisés, de psychologues et de travailleurs sociaux.

Le budget annexe de production et de commercialisation (BAPC) retrace quant à lui les recettes tirées de l'activité économique de l'ESAT (vente de biens ou de services). Ce budget doit tendre vers l'équilibre, les recettes commerciales couvrant les charges directes de production.

Statut des travailleurs en ESAT

Les personnes accueillies en ESAT ont un statut sui generis. Elles ne sont pas liées à l'établissement par un contrat de travail mais par un contrat de soutien et d'aide par le travail (article L. 311-4 CASF). Ce contrat, conclu pour une durée d'un an renouvelable, définit les droits et obligations réciproques.

Les travailleurs en ESAT perçoivent une rémunération garantie composée de deux parts : une part financée par l'ESAT sur son budget de production (au minimum 5 % du SMIC) et un complément de rémunération versé par l'État (aide au poste). Le montant total de la rémunération garantie est compris entre 55 % et 110 % du SMIC (article R. 243-5 CASF). Ce mécanisme hybride reflète la double nature, productive et médico-sociale, de l'ESAT.

Bien que non-salariés, les travailleurs en ESAT bénéficient de certaines protections inspirées du droit du travail : droit aux congés annuels (congés payés de 30 jours ouvrables), protection contre les discriminations, droit à la formation professionnelle, couverture par la sécurité sociale (maladie, maternité, vieillesse, accidents du travail). La loi du 11 février 2005 a significativement renforcé ces droits.

La réforme de 2022 et les évolutions récentes

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (dite loi 3DS) a introduit des évolutions notables pour les ESAT. Elle a notamment créé un droit à la formation professionnelle continue aligné sur celui des salariés et a ouvert aux travailleurs en ESAT le bénéfice de droits collectifs tels que la représentation par des délégués et la couverture complémentaire santé. Le décret n° 2022-1561 du 13 décembre 2022 a précisé les modalités d'application de ces nouvelles dispositions.

Par ailleurs, la politique des « parcours renforcés en emploi » vise à favoriser les passerelles entre ESAT et milieu ordinaire de travail, notamment par le dispositif de mise à disposition en entreprise ordinaire (article L. 344-2-4 CASF). L'objectif est de permettre une insertion professionnelle progressive et accompagnée.

Contrôle et contentieux

Les ESAT sont soumis au contrôle de l'autorité ayant délivré l'autorisation (services de l'État, ARS). En cas de manquements graves, l'administration peut prononcer une injonction, voire une fermeture de l'établissement (articles L. 313-14 à L. 313-16 CASF). Le contentieux relatif aux ESAT relève principalement du juge administratif, qu'il s'agisse de l'autorisation de création, du financement ou des décisions d'orientation de la CDAPH.

Le Conseil d'État a précisé que la décision d'orientation par la CDAPH vers un ESAT constitue une décision administrative susceptible de recours (CE, 22 octobre 2010, n° 311062). De même, le refus d'admission dans un ESAT peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif.

À retenir

• Les ESAT sont des établissements médico-sociaux (et non des entreprises) accueillant des personnes handicapées dont la capacité de travail est réduite, sur orientation de la CDAPH.
• Leur création est autorisée par arrêté préfectoral fixant le nombre de places, pour une durée de quinze ans renouvelable.
• Le financement repose sur une dotation de l'État (budget de fonctionnement) et sur les recettes de l'activité de production (budget annexe).
• Les travailleurs en ESAT ne sont pas des salariés mais des usagers bénéficiant d'un contrat de soutien et d'une rémunération garantie entre 55 % et 110 % du SMIC.
• La loi 3DS de 2022 a renforcé les droits individuels et collectifs des travailleurs en ESAT, rapprochant partiellement leur statut de celui des salariés.