Les collectivités à statut particulier et la diversification du paysage territorial français

Le fondement constitutionnel des collectivités à statut particulier

L'article 72 de la Constitution reconnaît l'existence de collectivités à statut particulier aux côtés des communes, départements, régions et collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74. Cette catégorie constitutionnelle offre au législateur la possibilité de créer des entités territoriales dotées d'une organisation et de compétences dérogatoires au droit commun, sans pour autant sortir du cadre de la République décentralisée.

Le Conseil constitutionnel a précisé les contours de cette notion dans sa décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 relative au statut de la Corse, en admettant que le législateur puuvait créer une catégorie de collectivité ne comprenant qu'une seule unité, dès lors que les particularités objectives du territoire le justifiaient. Cette jurisprudence fondatrice a ouvert la voie à la multiplication des statuts particuliers que l'on observe depuis trois décennies.

Paris, Lyon et Marseille : le régime de la loi PLM et ses évolutions

Le statut de Paris, Lyon et Marseille remonte à la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, dite loi PLM, qui a instauré un système d'arrondissements dotés de conseils et de maires élus. Ce régime dérogatoire vise à rapprocher l'administration municipale des citoyens dans les trois plus grandes villes françaises.

Pour Paris, une évolution majeure est intervenue au 1er janvier 2019 avec la fusion des compétences communales et départementales au sein d'une collectivité à statut particulier dénommée Ville de Paris, régie par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. L'une des spécificités historiques de la capitale réside dans le partage du pouvoir de police : l'essentiel des attributions de police est exercé par le préfet de police, et non par le maire, héritage du régime napoléonien de l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800).

La métropole de Lyon : une collectivité sui generis

La métropole de Lyon, créée au 1er janvier 2015 par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, constitue un cas unique en droit français. Elle s'est substituée à la fois à la communauté urbaine de Lyon et au département du Rhône sur le périmètre de l'ancienne intercommunalité. Elle cumule ainsi les compétences départementales et métropolitaines, ce qui en fait une collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, et non un simple EPCI.

Le département du Rhône subsiste en tant que tel sur le reste de son territoire, mais amputé de sa partie la plus urbaine et la plus peuplée. Ce montage institutionnel inédit a posé des questions importantes en matière de péréquation financière et de répartition des charges entre les deux entités.

Les collectivités territoriales uniques d'outre-mer

Le mouvement de fusion des niveaux département et région dans les outre-mer a produit plusieurs collectivités territoriales uniques (CTU). La Martinique et la Guyane ont vu leurs CTU entrer en fonction le 1er janvier 2016, en application de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011, après les référendums locaux du 24 janvier 2010 où les électeurs de ces territoires avaient approuvé le passage à une collectivité unique.

Mayotte a accédé au statut de département le 31 mars 2011 (loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010), devenant le 101e département français et le 5e département d'outre-mer. Ce département exerce également certaines compétences régionales, ce qui lui confère un statut particulier.

La collectivité de Corse

La collectivité de Corse est née le 1er janvier 2018 de la fusion de la collectivité territoriale de Corse et des deux départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse, en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (loi NOTRe). Cette collectivité unique exerce à la fois les compétences régionales et départementales. L'Assemblée de Corse, organe délibérant, dispose de pouvoirs étendus, notamment en matière de consultation sur les projets de loi ou de décret concernant l'île.

La Corse avait déjà bénéficié d'un statut dérogatoire depuis la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, validée sous réserve par le Conseil constitutionnel dans la décision précitée du 9 mai 1991.

La collectivité européenne d'Alsace

Dernière-née des collectivités à statut particulier en métropole, la collectivité européenne d'Alsace (CeA) a été créée le 1er janvier 2021 par la fusion des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin, en application de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019. Outre les compétences départementales de droit commun, la CeA dispose de compétences spécifiques adaptées aux particularités de l'Alsace : la coopération transfrontalière avec l'Allemagne et la Suisse, la promotion du bilinguisme, la politique touristique et la gestion des routes et autoroutes non concédées.

Cette création répondait à une forte demande locale après la disparition de la région Alsace, intégrée dans la région Grand Est depuis le 1er janvier 2016. Elle illustre le principe de différenciation territoriale consacré par la loi 3DS.

Le principe de différenciation et la loi 3DS

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi 3DS, issue du Grand Débat national de 2019, s'articule autour de quatre piliers : différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification. Le principe de différenciation, désormais inscrit à l'article L. 1111-3-1 du CGCT, autorise le législateur à adapter les règles relatives à l'attribution et à l'exercice des compétences des collectivités en fonction de leurs caractéristiques propres (géographie, démographie, situation économique).

Ce principe ne se confond pas avec le droit à l'expérimentation prévu à l'article 72, alinéa 4 de la Constitution, qui permet aux collectivités de déroger temporairement aux dispositions législatives ou réglementaires. La différenciation vise une adaptation pérenne par le législateur lui-même, tandis que l'expérimentation implique une dérogation temporaire à l'initiative de la collectivité, encadrée par la loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021.

À retenir

• L'article 72 de la Constitution permet au législateur de créer des collectivités à statut particulier, catégorie validée par le Conseil constitutionnel dès 1991 à propos de la Corse.
• Paris (Ville de Paris depuis 2019), la métropole de Lyon (depuis 2015), la Corse (depuis 2018) et la collectivité européenne d'Alsace (depuis 2021) sont les principales collectivités à statut particulier en métropole.
• Les collectivités territoriales uniques de Martinique et de Guyane (2016) fusionnent les compétences départementales et régionales outre-mer.
• La loi 3DS du 21 février 2022 consacre le principe de différenciation territoriale, distinct du droit à l'expérimentation de l'article 72, alinéa 4 de la Constitution.
• La diversification des statuts locaux illustre la tension entre l'unité de la République et l'adaptation aux réalités territoriales.