Les aides à la pierre : financement public du logement social

Notion et fondements de l'aide à la pierre

L'aide à la pierre constitue l'un des deux grands piliers de la politique publique du logement, aux côtés de l'aide à la personne. Elle désigne l'ensemble des subventions et avantages financiers accordés par la puissance publique pour permettre la construction, l'acquisition ou la réhabilitation de logements locatifs à loyers maîtrisés. Son objectif est d'agir sur l'offre de logements en abaissant le coût de revient des opérations immobilières, ce qui permet de pratiquer des loyers inférieurs à ceux du marché libre.

Cette distinction entre aide à la pierre et aide à la personne structure la politique du logement depuis la loi du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement, qui a opéré un basculement progressif en faveur des aides personnelles (APL, ALS, ALF). Toutefois, les aides à la pierre demeurent indispensables pour garantir la production de logements sociaux neufs et la remise à niveau du parc existant.

L'article L. 301-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) pose le principe selon lequel la politique d'aide au logement a pour objet de favoriser la satisfaction des besoins en logements, en particulier pour les personnes à revenus modestes. L'article R. 435-1 du CCH définit précisément l'aide à la pierre comme une aide financière publique destinée à la construction ou à la réhabilitation de logements locatifs, afin de réduire le niveau du loyer ou des montants de remboursement.

Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP)

Créé par la loi du 28 décembre 2015 de finances pour 2016 (article 144) et mis en place par le décret du 30 septembre 2016, le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) est un établissement public national à caractère administratif placé sous la triple tutelle des ministres chargés du logement, de l'économie et du budget.

Le FNAP a été institué pour répondre à une exigence de transparence et de gouvernance partagée dans l'allocation des crédits d'aide à la pierre. Avant sa création, la programmation de ces crédits relevait exclusivement de l'État, ce qui suscitait des critiques récurrentes de la part des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales, qui en assuraient pourtant une part croissante du financement.

Le conseil d'administration du FNAP réunit des représentants de l'État, des collectivités territoriales délégataires des aides à la pierre, des bailleurs sociaux (à travers l'Union sociale pour l'habitat) et d'Action Logement. Cette composition paritaire traduit la volonté de faire du FNAP un lieu de co-décision entre les financeurs et les opérateurs du logement social.

Les ressources du FNAP proviennent principalement de la cotisation versée par les bailleurs sociaux (fixée à une fraction de leurs loyers), de la contribution d'Action Logement et d'une dotation budgétaire de l'État dont le montant a fluctué au fil des lois de finances. Le FNAP est chargé de répartir les crédits entre les territoires en fonction des besoins identifiés, selon une programmation annuelle approuvée par son conseil d'administration.

Les différents dispositifs de financement

L'aide à la pierre se décline en plusieurs catégories de prêts et de subventions, correspondant à différents niveaux de loyer et donc à différents publics bénéficiaires.

Le prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) finance les logements destinés aux ménages les plus modestes, dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds de ressources HLM. Les loyers pratiqués sont les plus bas du parc social. Le prêt locatif à usage social (PLUS) constitue le produit de référence du logement social, ciblant les ménages dont les revenus se situent en dessous des plafonds HLM classiques. Le prêt locatif social (PLS) s'adresse à des ménages aux revenus intermédiaires, avec des plafonds de ressources majorés de 30 % par rapport au PLUS : il ne bénéficie pas de subvention directe mais d'un avantage fiscal (TVA réduite et exonération de taxe foncière).

Ces prêts sont distribués par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui se refinance principalement sur les fonds d'épargne collectés via le Livret A et le Livret de développement durable et solidaire (LDDS). Ce circuit de financement, qui repose sur l'épargne populaire, constitue une spécificité française remarquable, consacrée par l'article L. 221-5 du Code monétaire et financier.

La décentralisation des aides à la pierre

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ouvert la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les départements de devenir délégataires des aides à la pierre. Par convention avec l'État, ces collectivités se voient confier la gestion des crédits et la décision d'attribution des subventions sur leur territoire, conformément aux articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du CCH.

Cette délégation de compétence s'inscrit dans le mouvement plus large de territorialisation de la politique du logement. Elle permet une meilleure adéquation entre les financements et les besoins locaux, notamment dans les zones tendues où la pression sur le logement social est la plus forte. En pratique, les métropoles, communautés urbaines et communautés d'agglomération sont les principaux délégataires.

Le programme local de l'habitat (PLH), rendu obligatoire pour les communautés de communes compétentes en matière d'habitat, les communautés d'agglomération et les métropoles par l'article L. 302-1 du CCH, constitue le document de programmation stratégique qui oriente l'utilisation des aides à la pierre au niveau intercommunal. Il définit les objectifs de production de logements sociaux pour une durée de six ans.

L'obligation de production de logement social (article 55 de la loi SRU)

L'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU), codifié aux articles L. 302-5 et suivants du CCH, impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants de disposer d'au moins 25 % de logements sociaux par rapport aux résidences principales. Ce taux, initialement fixé à 20 %, a été relevé par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement (dite loi Duflot).

Les communes déficitaires sont soumises à un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales et doivent atteindre des objectifs triennaux de rattrapage. En cas de carence constatée par le préfet, le prélèvement peut être majoré et l'État peut se substituer à la commune pour délivrer les autorisations d'urbanisme nécessaires à la réalisation de logements sociaux (CE, 29 juin 2005, Commune de Nogent-sur-Marne, n° 274594). Le Conseil constitutionnel a validé le dispositif SRU en considérant que l'objectif de mixité sociale constitue un objectif d'intérêt général suffisant (CC, décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000).

Les évolutions récentes et les enjeux contemporains

La loi ELAN du 23 novembre 2018 (Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique) a profondément restructuré le secteur du logement social en imposant le regroupement des organismes HLM, en facilitant la vente de logements sociaux et en réformant la gouvernance d'Action Logement. Elle a également renforcé les prérogatives du FNAP.

La réduction de loyer de solidarité (RLS), instaurée par la loi de finances pour 2018, a constitué un tournant majeur : en contrepartie de la baisse des APL, les bailleurs sociaux ont été contraints de réduire les loyers des locataires bénéficiaires, ce qui a significativement affecté leur capacité d'autofinancement et, par voie de conséquence, leur capacité à investir dans de nouvelles opérations d'aide à la pierre.

Parmi les enjeux contemporains, la rénovation énergétique du parc social occupe une place croissante. La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a fixé des échéances pour l'interdiction progressive de la location des logements les plus énergivores (étiquettes G, F puis E du diagnostic de performance énergétique). Les aides à la pierre doivent désormais intégrer cette dimension environnementale, ce qui alourdit le coût des opérations de réhabilitation.

À retenir

• L'aide à la pierre est une subvention publique qui agit sur l'offre de logements en abaissant le coût de construction ou de réhabilitation, par opposition à l'aide à la personne qui agit sur la demande.
• Le FNAP, créé en 2016, est l'établissement public chargé de programmer et de répartir les crédits d'aide à la pierre selon une gouvernance partagée entre l'État, les collectivités, les bailleurs sociaux et Action Logement.
• Le financement du logement social repose sur un circuit spécifique articulant épargne réglementée (Livret A), prêts de la Caisse des dépôts (PLAI, PLUS, PLS) et subventions du FNAP.
• La décentralisation des aides à la pierre, ouverte par la loi du 13 août 2004, permet aux EPCI et départements délégataires de gérer la programmation locale dans le cadre du PLH.
• L'article 55 de la loi SRU impose un taux minimal de 25 % de logements sociaux dans les communes concernées, sous peine de prélèvement financier et de procédure de carence.