Les agences de l'eau : statut, missions et gouvernance des établissements de bassin

Nature juridique et fondement législatif

Les agences de l'eau sont des établissements publics administratifs de l'État à caractère national, créés par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Cette loi fondatrice a posé le principe d'une gestion de l'eau par grands bassins hydrographiques, rompant avec une approche purement administrative découpée selon les limites départementales ou régionales. Le législateur a ainsi consacré une logique de gestion par unité hydrologique naturelle, principe repris et renforcé par la directive-cadre sur l'eau 2000/60/CE du 23 octobre 2000 au niveau européen.

Le régime juridique actuel des agences de l'eau est codifié aux articles L. 213-8 à L. 213-11 du code de l'environnement. Elles sont au nombre de six, correspondant chacune à un grand bassin hydrographique métropolitain : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie. Pour les outre-mer, des offices de l'eau exercent des missions comparables dans chaque département et région d'outre-mer, conformément aux articles L. 213-13 et suivants du code de l'environnement.

En tant qu'établissements publics, les agences de l'eau sont soumises au principe de spécialité qui limite leur action au champ de compétences défini par la loi. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la portée de ce principe pour les établissements publics (CE, Sect., 4 mars 1938, Société des établissements Chambon).

Organisation et gouvernance

Chaque agence de l'eau est administrée par un conseil d'administration et dirigée par un directeur général nommé par décret. Le conseil d'administration est composé de représentants de l'État, des collectivités territoriales, des usagers (industriels, agriculteurs, associations de consommateurs) et de personnalités qualifiées. Cette composition tripartite traduit le principe de gouvernance participative de la politique de l'eau, souvent résumé par la formule selon laquelle « l'eau paie l'eau ».

Auprès de chaque agence fonctionne un comité de bassin, parfois qualifié de « parlement de l'eau ». Institué également par la loi de 1964, le comité de bassin élabore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), document de planification qui fixe les orientations fondamentales de la gestion de l'eau à l'échelle du bassin pour une période de six ans, conformément à l'article L. 212-1 du code de l'environnement. Le SDAGE a une portée juridique contraignante : les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles avec ses orientations (CE, 21 janvier 2015, n° 369747).

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite « LEMA ») a profondément réformé la gouvernance des agences en renforçant la place des collectivités territoriales et des usagers dans les comités de bassin et en modernisant le système de redevances.

Missions et moyens d'action

Les agences de l'eau exercent trois missions principales. Premièrement, elles perçoivent des redevances auprès des usagers de l'eau (collectivités, industriels, agriculteurs) selon le principe « pollueur-payeur » consacré par l'article L. 110-1 du code de l'environnement et issu du droit international et européen. Ces redevances sont assises sur les prélèvements d'eau, les rejets polluants et d'autres usages affectant la ressource. Le Conseil constitutionnel a qualifié ces redevances d'impositions de toute nature dont le régime relève du domaine de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution (CC, décision n° 82-124 L du 23 juin 1982).

Deuxièmement, les agences redistribuent ces ressources sous forme d'aides financières (subventions, avances remboursables) aux maîtres d'ouvrage publics et privés qui réalisent des actions de lutte contre la pollution, de gestion quantitative de la ressource, de restauration des milieux aquatiques et de préservation de la biodiversité. Ce mécanisme de mutualisation financière constitue l'originalité du système français de gestion de l'eau.

Troisièmement, les agences assurent un rôle de connaissance et d'expertise en matière de suivi de l'état des eaux, d'études et de planification. Elles contribuent au système d'information sur l'eau et participent à l'élaboration des SDAGE et des programmes de mesures qui les accompagnent.

L'action des agences s'inscrit dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention, adoptés par les comités de bassin après avis conforme du conseil d'administration, qui fixent les priorités d'action et les montants de redevances et d'aides pour une durée de six ans, en cohérence avec le SDAGE.

L'adaptation au changement climatique

Face aux effets du changement climatique sur la ressource en eau (sécheresses, inondations, modification des régimes hydrologiques), les agences de l'eau ont progressivement intégré l'adaptation climatique comme axe stratégique majeur. Depuis 2019, plus de 40 % de leurs aides sont consacrées à des actions d'adaptation au changement climatique : économies d'eau, désimperméabilisation des sols, recharge de nappes, solutions fondées sur la nature.

La loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte et diverses dispositions législatives récentes ont également confié de nouvelles responsabilités aux agences en matière de renaturation et de gestion intégrée du cycle de l'eau. Les Assises de l'eau (2018-2019) ont par ailleurs conduit à un renforcement des moyens des agences pour accompagner les collectivités dans la rénovation des réseaux d'eau potable, dont le taux de fuite moyen en France dépasse 20 %.

Encadrement budgétaire et contrôle

Les agences de l'eau sont soumises à un plafond de recettes fixé par la loi de finances, ce qui constitue une limite significative à leur autonomie financière. Ce plafonnement, dit « plafond mordant », a été renforcé à partir de 2015 et fait l'objet de critiques récurrentes de la part des acteurs de l'eau qui estiment qu'il limite la capacité d'investissement dans un contexte de besoins croissants.

Les agences sont également soumises au contrôle de la Cour des comptes et font l'objet d'une tutelle exercée par le ministère chargé de l'environnement. La Cour des comptes a régulièrement formulé des recommandations sur la gestion des agences, notamment dans son rapport public annuel.

À retenir

• Les agences de l'eau sont six établissements publics administratifs de l'État, créés en 1964, organisés par bassin hydrographique et régis par les articles L. 213-8 à L. 213-11 du code de l'environnement.
• Elles fonctionnent selon le principe « l'eau paie l'eau » : les redevances perçues auprès des usagers financent les aides versées aux projets de préservation de la ressource.
• Le comité de bassin, « parlement de l'eau », élabore le SDAGE, document de planification juridiquement opposable avec lequel les décisions administratives doivent être compatibles.
• La loi LEMA du 30 décembre 2006 a modernisé leur gouvernance et le régime des redevances, qualifiées d'impositions de toute nature par le Conseil constitutionnel.
• L'adaptation au changement climatique représente désormais plus de 40 % des aides des agences, avec un accent sur les économies d'eau, la renaturation et les solutions fondées sur la nature.