L'encadrement des loyers et les dispositifs de régulation du marché locatif

Fondements et objectifs de l'encadrement des loyers

L'encadrement des loyers constitue une forme d'intervention publique dans la liberté contractuelle visant à garantir l'accès au logement dans les zones où le marché locatif est particulièrement tendu. Cette politique de régulation s'inscrit dans la conciliation entre la liberté d'entreprendre et le droit au logement, reconnu comme objectif de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 95-359 DC du 19 janvier 1995).

Le cadre législatif repose principalement sur la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, modifiée en profondeur par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR), puis par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN).

Le dispositif en zone tendue

La notion de zone tendue désigne une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dans laquelle la demande de logement excède significativement l'offre, tant en location qu'en accession à la propriété. Ce zonage, défini par décret, concerne plus de 1 100 communes réparties dans 28 agglomérations sur le territoire national.

Dans ces zones tendues, le législateur a instauré un mécanisme de plafonnement de l'évolution des loyers à la relocation. Concrètement, lors d'un changement de locataire, le nouveau bail ne peut fixer un loyer supérieur à celui du locataire précédent, sauf travaux d'amélioration réalisés par le bailleur ou sous-évaluation manifeste du loyer antérieur. Cette règle limite la liberté de fixation du premier bail tout en préservant la possibilité de révision annuelle selon l'indice de référence des loyers (IRL) publié par l'Insee.

Le dispositif renforcé dans les grandes agglomérations

Un mécanisme plus contraignant s'applique dans certaines grandes villes et agglomérations ayant choisi d'expérimenter puis de pérenniser l'encadrement renforcé : Paris, Est Ensemble, Plaine Commune, Lille (avec Hellemmes et Lomme), Lyon et Villeurbanne, Montpellier et Bordeaux.

Dans ces territoires, le représentant de l'État dans le département fixe chaque année, par arrêté préfectoral, trois niveaux de loyers de référence exprimés en euros par mètre carré de surface habitable : le loyer de référence, le loyer de référence majoré (fixé à 20 % au-dessus du loyer de référence) et le loyer de référence minoré (fixé à 30 % en dessous). Ces loyers sont déterminés par catégorie de logements et par secteur géographique, à partir des données collectées par les observatoires locaux des loyers.

La différence fondamentale avec le régime applicable aux zones tendues simples réside dans la fixation du premier bail : dans le dispositif renforcé, le loyer du premier bail ne peut en aucun cas dépasser le loyer de référence majoré, quelle que soit l'historique locative du logement.

Effectivité et contentieux

L'effectivité de l'encadrement des loyers demeure un enjeu majeur. Une étude conjointe de la Ville de Paris et de la Fondation Abbé Pierre, portant sur 15 000 annonces locatives entre le 1er août 2020 et le 1er août 2021, a révélé que 35 % des annonces dépassaient les plafonds légalement fixés. Ce constat souligne les difficultés de contrôle et de sanction.

Le locataire dont le loyer excède le loyer de référence majoré peut engager une action en diminution de loyer devant la commission départementale de conciliation, puis devant le juge judiciaire. Le bailleur dont le loyer est inférieur au loyer de référence minoré peut, sous certaines conditions, solliciter un complément de loyer.

Le Conseil constitutionnel a validé le principe de l'encadrement des loyers, considérant qu'il constitue une atteinte proportionnée à la liberté contractuelle au regard de l'objectif de valeur constitutionnelle que représente la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent (CC, décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014).

À retenir

• L'encadrement des loyers repose sur deux niveaux : un dispositif général en zone tendue (plus de 1 100 communes) et un dispositif renforcé dans certaines grandes agglomérations.
• En zone tendue simple, le loyer du nouveau bail est plafonné au loyer du locataire précédent. Dans le dispositif renforcé, il est plafonné au loyer de référence majoré fixé par arrêté préfectoral.
• Le préfet fixe annuellement trois niveaux de référence : loyer de référence, loyer majoré (+20 %) et loyer minoré (-30 %).
• Le droit au logement est un objectif de valeur constitutionnelle (CC, 19 janvier 1995) justifiant des restrictions à la liberté contractuelle.
• L'effectivité du dispositif reste limitée : 35 % des annonces parisiennes dépassaient les plafonds entre 2020 et 2021.