Le service public de gestion des déchets ménagers : compétences et obligations des collectivités

Le cadre juridique de la gestion des déchets par les collectivités

La gestion des déchets constitue un service public administratif dont la responsabilité incombe principalement aux communes et à leurs groupements. Ce service comprend deux volets distincts : la collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés. Le fondement textuel de cette compétence repose sur l'article L. 2224-13 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui confie aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la charge d'assurer l'élimination des déchets des ménages.

La loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux a posé les premières bases d'une politique publique structurée en la matière. Ce texte fondateur a été profondément remanié par la loi du 13 juillet 1992 (loi Royal), qui a notamment imposé la fermeture des décharges brutes au profit d'installations de stockage contrôlées, avec une échéance fixée au 1er juillet 2002.

Plus récemment, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a renforcé les objectifs de réduction des déchets, en fixant notamment un objectif de réduction de 10 % des déchets ménagers et assimilés par habitant en 2020 par rapport à 2010. La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (loi AGEC) a prolongé cette dynamique en consacrant de nouvelles obligations, parmi lesquelles le renforcement du réemploi et du recyclage.

La répartition des compétences entre communes et intercommunalités

La compétence en matière de déchets est une compétence obligatoire des communautés d'agglomération et des communautés urbaines, ainsi que des métropoles. Pour les communautés de communes, cette compétence figure parmi les compétences optionnelles que l'EPCI peut choisir d'exercer. Lorsqu'un EPCI exerce cette compétence, il se substitue intégralement aux communes membres.

La collecte et le traitement peuvent être dissociés : une commune peut conserver la collecte tout en transférant le traitement à un syndicat mixte ou à un EPCI. Cette dissociation est fréquente en pratique et a été admise par la jurisprudence administrative (CE, 11 janvier 2007, Ministre de l'intérieur c/ Syndicat mixte de la vallée de l'Oise).

Le Conseil d'État a précisé que le transfert de la compétence "élimination des déchets" à un EPCI emporte dessaisissement complet de la commune (CE, 10 décembre 2004, Commune de Viry-Noureuil), sauf stipulation contraire dans les statuts de l'EPCI.

Le programme local de prévention des déchets ménagers

L'article L. 541-15-1 du Code de l'environnement impose aux collectivités territoriales responsables de la collecte ou du traitement des déchets ménagers et assimilés de définir un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés (PLPDMA). Ce document stratégique doit indiquer les objectifs de réduction des quantités de déchets produits et les mesures concrètes mises en place pour les atteindre.

Ce programme s'inscrit dans la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie à l'article L. 541-1 du Code de l'environnement, qui privilégie dans l'ordre : la prévention, la préparation en vue du réemploi, le recyclage, la valorisation (notamment énergétique), et en dernier recours l'élimination. Cette hiérarchie transpose la directive européenne 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets.

Le PLPDMA doit être compatible avec le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD), document de planification élaboré par le conseil régional depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, qui a transféré cette compétence des départements vers les régions.

Les déchetteries communales et l'économie circulaire

Les collectivités territoriales sont tenues de permettre aux personnes morales relevant de l'économie sociale, solidaire et circulaire d'utiliser les déchetteries communales comme lieux de récupération ponctuelle et de retraitement d'objets en bon état ou réparables. Cette obligation, inscrite à l'article L. 2224-13 du CGCT, traduit la volonté du législateur de favoriser le réemploi et de réduire le gaspillage.

Les déchetteries doivent prévoir une zone de dépôt spécifique destinée aux produits pouvant être réemployés. Cette disposition, issue de la loi AGEC de 2020, participe de la promotion de l'économie circulaire, définie à l'article L. 110-1-1 du Code de l'environnement comme un système économique d'échange et de production qui vise à augmenter l'efficacité de l'utilisation des ressources et à diminuer l'impact sur l'environnement.

Les conventions conclues entre les collectivités et les structures de l'économie sociale et solidaire (associations, entreprises d'insertion, recycleries, ressourceries) permettent de concilier les impératifs du service public de gestion des déchets avec les objectifs de solidarité et de développement durable.

Le financement du service public des déchets

Le financement du service peut être assuré par deux mécanismes principaux : la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), qui est un impôt additionnel à la taxe foncière, ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), qui constitue la contrepartie directe du service rendu. Ces deux modes de financement sont exclusifs l'un de l'autre pour une même catégorie de déchets (CE, Assemblée, 31 mars 2014, Commune de Dunkerque).

La tarification incitative, encouragée par la loi LTECV et la loi AGEC, consiste à moduler le montant de la TEOM ou de la REOM en fonction de la quantité de déchets produits par chaque usager. Ce dispositif vise à responsabiliser les producteurs de déchets et à encourager les comportements vertueux.

La responsabilité des collectivités en matière de déchets

La responsabilité des collectivités peut être engagée tant sur le plan administratif que pénal en cas de manquement à leurs obligations. Le juge administratif a ainsi reconnu la responsabilité d'une commune pour les nuisances causées par une décharge exploitée dans des conditions irrégulières (CE, 22 novembre 2002, Commune de Salon-de-Provence). Les maires disposent par ailleurs de pouvoirs de police spéciale en matière de déchets au titre de l'article L. 541-3 du Code de l'environnement, qui leur permet de mettre en demeure tout responsable de déchets abandonnés de procéder à leur élimination.

À retenir

• La gestion des déchets ménagers est un service public relevant des communes et de leurs groupements, encadré principalement par le CGCT et le Code de l'environnement.
• Le programme local de prévention des déchets (PLPDMA) est obligatoire et doit fixer des objectifs de réduction conformes à la hiérarchie des modes de traitement.
• Les déchetteries doivent comporter une zone de réemploi et accueillir les acteurs de l'économie sociale et solidaire pour la récupération d'objets réparables.
• Le financement repose sur la TEOM ou la REOM, avec une incitation croissante à la tarification incitative.
• La loi AGEC de 2020 a renforcé les obligations en matière d'économie circulaire et de lutte contre le gaspillage.