Le rôle des communes et des EPCI dans l'aménagement du territoire

Les fondements juridiques de la compétence communale en matière d'aménagement

L'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales pose le principe selon lequel les communes concourent avec l'État à l'administration et à l'aménagement du territoire, ainsi qu'à l'amélioration du cadre de vie. Cette formulation traduit une logique de compétences partagées entre l'État et les collectivités, loin d'une répartition étanche des attributions. La commune constitue en outre le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la vie locale, ce qui lui confère une légitimité démocratique de proximité essentielle dans la mise en oeuvre des politiques d'aménagement.

Le principe de libre administration des collectivités territoriales, consacré par l'article 72 de la Constitution, garantit aux communes une autonomie dans l'exercice de leurs compétences. Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser que ce principe implique que les collectivités disposent d'attributions effectives et de ressources suffisantes (CC, 29 mai 1990, n° 90-274 DC). En matière d'aménagement, cette autonomie se traduit par la maîtrise des documents d'urbanisme et par la capacité d'initiative en matière de développement local.

L'aménagement du territoire, une politique historiquement étatique décentralisée progressivement

L'aménagement du territoire s'est d'abord construit comme une politique centralisée. La création de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) en 1963 illustre cette approche descendante, fondée sur le rééquilibrage volontariste du territoire national face à la concentration parisienne dénoncée par Jean-François Gravier dans Paris et le désert français (1947).

Les lois de décentralisation de 1982-1983, portées par Gaston Defferre, ont profondément transformé cette logique en transférant des compétences significatives aux collectivités territoriales. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé la tutelle préfectorale et consacré le principe de libre administration. Les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 ont organisé la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités.

La notion de "France en réseau", mentionnée à l'article 1er du décret n° 2007-20 du 5 janvier 2007, traduit l'évolution conceptuelle de l'aménagement du territoire. On est passé d'une logique de redistribution centralisée à une logique de mise en réseau des territoires, valorisant les complémentarités et les dynamiques locales plutôt que la seule correction des déséquilibres.

Les instruments communaux d'aménagement du territoire

La commune dispose de plusieurs leviers pour agir sur l'aménagement de son territoire. Le plan local d'urbanisme (PLU), régi par les articles L. 151-1 et suivants du code de l'urbanisme, constitue l'instrument principal. Il définit les règles d'utilisation des sols et exprime le projet communal en matière d'aménagement. Depuis la loi ALUR du 24 mars 2014, le transfert de la compétence PLU aux intercommunalités a été encouragé, conduisant à l'élaboration de plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) qui permettent une vision plus cohérente à l'échelle du bassin de vie.

Les communes peuvent également recourir aux zones d'aménagement concerté (ZAC), prévues aux articles L. 311-1 et suivants du code de l'urbanisme, qui permettent à la collectivité de prendre l'initiative d'opérations d'aménagement en maîtrisant le foncier et la programmation urbaine. Le Conseil d'État a précisé les conditions de légalité de la création des ZAC, notamment l'exigence d'une étude d'impact et d'une concertation préalable (CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc).

Le droit de préemption urbain, codifié aux articles L. 211-1 et suivants du code de l'urbanisme, offre aux communes un outil de maîtrise foncière permettant d'acquérir en priorité des biens mis en vente dans des zones prédéfinies, en vue de réaliser des opérations d'aménagement d'intérêt général.

Le rôle croissant de l'intercommunalité dans l'aménagement

L'intercommunalité est devenue un acteur majeur de l'aménagement du territoire. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre exercent des compétences obligatoires en matière d'aménagement de l'espace. La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement) a structuré le paysage intercommunal en créant les communautés d'agglomération et en renforçant les communautés urbaines.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé les compétences des intercommunalités et fixé un seuil minimal de 15 000 habitants pour les EPCI à fiscalité propre, favorisant ainsi des périmètres plus cohérents pour l'exercice des compétences d'aménagement. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT), prévus aux articles L. 141-1 et suivants du code de l'urbanisme, sont élaborés à l'échelle intercommunale et assurent la cohérence des politiques d'urbanisme, d'habitat, de déplacements et d'équipement commercial sur un territoire élargi.

Les métropoles, créées par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, disposent de compétences renforcées en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, incluant le PLUi, les ZAC d'intérêt métropolitain et l'organisation des transports.

La place particulière de la région et l'articulation avec le bloc communal

La région occupe une place spécifique dans l'architecture de l'aménagement du territoire. Elle élabore le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), instauré par la loi NOTRe, qui fixe les objectifs en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des infrastructures, de désenclavement des territoires ruraux et de protection de l'environnement. Ce schéma a une portée prescriptive : les SCoT et, en l'absence de SCoT, les PLU doivent être compatibles avec ses règles générales.

Cette hiérarchie des normes d'urbanisme crée un système d'emboîtement dans lequel les décisions communales s'inscrivent dans un cadre défini à l'échelle régionale et intercommunale, tout en préservant la marge d'appréciation locale nécessaire à l'adaptation aux spécificités de chaque territoire.

L'aménagement rural, un enjeu spécifique

L'aménagement des territoires ruraux obéit à des logiques propres, marquées par les défis de la déprise démographique, de l'accès aux services publics et de la revitalisation économique. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a posé un cadre législatif spécifique, prévoyant notamment les zones de revitalisation rurale (ZRR), qui offrent des avantages fiscaux et sociaux aux entreprises s'implantant dans les territoires les plus fragiles.

Les communes rurales disposent des mêmes outils juridiques d'urbanisme que les communes urbaines, mais les utilisent dans un contexte différent. La carte communale, alternative simplifiée au PLU prévue aux articles L. 161-1 et suivants du code de l'urbanisme, est souvent privilégiée par les petites communes rurales. Elle délimite les secteurs constructibles sans édicter de règles détaillées d'utilisation des sols.

Le programme Action coeur de ville, lancé en 2018, et le programme Petites villes de demain, initié en 2020, illustrent la volonté de l'État d'accompagner les collectivités dans la revitalisation des centres-bourgs, en combinant ingénierie technique et financements dédiés.

À retenir

• Les communes et les EPCI concourent avec l'État à l'aménagement du territoire en vertu de l'article L. 1111-2 du CGCT, dans une logique de compétences partagées.
• Le PLU (ou PLUi) constitue l'instrument principal de planification à l'échelle locale, complété par les ZAC et le droit de préemption.
• L'intercommunalité est devenue l'échelon privilégié de l'aménagement, notamment depuis les lois Chevènement (1999), MAPTAM (2014) et NOTRe (2015).
• Le SRADDET régional encadre les documents d'urbanisme locaux par un rapport de compatibilité, créant une hiérarchie des normes d'aménagement.
• Les territoires ruraux bénéficient d'outils spécifiques (ZRR, carte communale, programmes nationaux de revitalisation) pour répondre à leurs enjeux propres.