Le rôle de l'État dans l'organisation et le financement de la formation professionnelle

Fondements historiques et constitutionnels de l'intervention étatique en matière de formation

La formation professionnelle constitue un droit fondamental reconnu par le Préambule de la Constitution de 1946, dont l'alinéa 13 dispose que la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. Ce fondement constitutionnel irrigue l'ensemble du droit de la formation professionnelle et justifie l'intervention de l'État aux côtés des collectivités territoriales.

Historiquement, l'État a longtemps exercé un quasi-monopole sur la formation professionnelle. La loi du 16 juillet 1971 (dite loi Delors) a posé les bases du système français de formation professionnelle continue, en instituant une obligation de financement à la charge des employeurs. Ce dispositif a été profondément remanié par les réformes successives, notamment la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, puis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a restructuré l'ensemble de la gouvernance de la formation.

La compétence résiduelle et stratégique de l'État

L'article L. 6122-1 du Code du travail confère à l'État une compétence d'attribution en matière de formation des demandeurs d'emploi. Cette compétence s'exerce dans deux hypothèses précises. D'une part, l'État peut organiser et financer des formations dont le faible développement ou le caractère émergent justifie une intervention au niveau national. Il s'agit ici de pallier les carences du marché de la formation en soutenant des filières naissantes ou insuffisamment couvertes par l'offre régionale. D'autre part, l'État peut mettre en œuvre un programme national destiné à répondre à un besoin additionnel de qualification.

Cette compétence étatique s'inscrit dans un contexte de décentralisation avancée. Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, puis la loi du 5 mars 2014, les Régions exercent une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle des demandeurs d'emploi. L'intervention de l'État revêt donc un caractère complémentaire et subsidiaire, ce qui n'exclut pas qu'elle puisse être structurante lorsque les enjeux dépassent le cadre régional.

Les publics prioritaires et la lutte contre l'illettrisme

Le programme national prévu par l'article L. 6122-1 du Code du travail cible deux catégories de bénéficiaires. Les jeunes sortis du système scolaire sans qualification constituent le premier public visé. L'enjeu est considérable puisque chaque année, environ 80 000 à 100 000 jeunes quittent le système éducatif sans diplôme ni qualification reconnue. Le second public est constitué des personnes à la recherche d'emploi disposant d'un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat.

Le législateur a en outre souhaité accorder une priorité particulière aux personnes en situation d'illettrisme, qu'elles exercent ou non une activité professionnelle. L'illettrisme concerne, selon les données de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANLCI), environ 2,5 millions de personnes en France métropolitaine. Cette priorité s'inscrit dans le prolongement de la loi du 5 mars 2014 qui a fait de la lutte contre l'illettrisme et pour l'acquisition des compétences de base un objectif transversal de la formation professionnelle. Le socle de connaissances et de compétences professionnelles (certification CléA), créé par accord interprofessionnel du 12 février 2015, constitue l'un des outils mobilisés à cette fin.

Le mécanisme de conventionnement État-Région

La mise en œuvre du programme national repose sur une procédure de conventionnement entre l'État et la Région. Ce mécanisme traduit la logique de coopération qui caractérise les rapports entre l'État et les collectivités territoriales en matière de formation professionnelle. La convention définit les objectifs, les moyens et les modalités de mise en œuvre du programme sur le territoire régional.

Ce conventionnement s'articule avec d'autres outils de coordination. Le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles (CPRDFOP), prévu par l'article L. 214-13 du Code de l'éducation, constitue le cadre stratégique dans lequel s'inscrivent les interventions respectives de l'État et de la Région. Le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), instance quadripartite associant l'État, la Région, les organisations syndicales et les organisations patronales, assure la coordination des politiques de formation au niveau régional.

Les évolutions récentes : le plan d'investissement dans les compétences

Le Plan d'investissement dans les compétences (PIC), lancé en 2018, a constitué une illustration majeure de l'intervention étatique en matière de formation des demandeurs d'emploi. Doté d'un budget de 15 milliards d'euros sur la période 2018-2022, ce programme a visé à former un million de demandeurs d'emploi peu qualifiés et un million de jeunes éloignés du marché du travail. Sa mise en œuvre a reposé sur des pactes régionaux d'investissement dans les compétences conclus entre l'État et chaque Région, déclinant les objectifs nationaux en fonction des besoins territoriaux.

France compétences, établissement public créé par la loi du 5 septembre 2018, assure désormais la régulation et le financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage. Cet opérateur contribue à la cohérence d'ensemble du système en répartissant les fonds de la formation entre les différents dispositifs et opérateurs.

À retenir

• L'État conserve une compétence en matière de formation des demandeurs d'emploi pour les formations émergentes ou faiblement développées, et pour les programmes nationaux de qualification (article L. 6122-1 du Code du travail).
• Les publics prioritaires sont les jeunes sans qualification et les demandeurs d'emploi de niveau inférieur ou égal au baccalauréat, avec une attention particulière aux personnes en situation d'illettrisme.
• La mise en œuvre repose sur un conventionnement État-Région, traduisant la logique de décentralisation coopérative en matière de formation professionnelle.
• La compétence de droit commun en formation professionnelle appartient aux Régions depuis les lois de décentralisation, l'État n'intervenant qu'à titre complémentaire et stratégique.
• Le Plan d'investissement dans les compétences (2018-2022) a constitué un exemple majeur de programme national mobilisant ce cadre juridique.