Le régime juridique des établissements d'enseignement supérieur et le rôle des collectivités territoriales

Le cadre constitutionnel et législatif de l'enseignement supérieur

L'enseignement supérieur relève d'une compétence de l'État, fondée sur le principe constitutionnel d'égal accès à l'instruction garanti par le treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Le Conseil constitutionnel a consacré l'indépendance des enseignants-chercheurs comme principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC, décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984), ce qui structure l'ensemble du droit applicable aux établissements d'enseignement supérieur.

Le Code de l'éducation organise le service public de l'enseignement supérieur dans sa partie législative, notamment aux articles L. 123-1 et suivants. L'article L. 123-3 définit les missions de ce service public : la formation initiale et continue, la recherche scientifique et technologique, la diffusion de la culture et l'information scientifique, la coopération internationale. La loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 (dite loi Savary) a posé les bases du système actuel en créant les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) a profondément reconfiguré l'autonomie des universités en leur transférant la gestion de leur budget global et de leurs ressources humaines. Cette réforme a été prolongée par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, qui a créé les communautés d'universités et établissements (COMUE) pour structurer la coopération territoriale.

La compétence étatique en matière d'implantation des établissements

L'article L. 211-6 du Code de l'éducation confie à l'État la décision d'implantation et d'aménagement des établissements d'enseignement supérieur. Cette compétence s'exerce toutefois après consultation des collectivités territoriales concernées par les projets situés sur leur territoire. Il s'agit d'une consultation obligatoire mais dont l'avis ne lie pas l'État, conformément à la distinction classique entre avis simple et avis conforme.

Cette compétence étatique se justifie par la nécessité d'assurer une cohérence nationale de la carte universitaire et de garantir un maillage territorial équilibré de l'offre de formation supérieure. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler que les décisions relatives à l'organisation du service public de l'enseignement supérieur relèvent du pouvoir réglementaire national (CE, 21 octobre 1988, Syndicat national de l'enseignement supérieur).

Le rôle croissant des collectivités territoriales dans l'enseignement supérieur

Si l'État conserve la compétence de principe, les collectivités territoriales jouent un rôle de plus en plus significatif dans le financement et le soutien aux établissements d'enseignement supérieur. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a permis aux collectivités de devenir propriétaires de certains biens immobiliers universitaires.

Les régions ont acquis une place particulière dans ce domaine. L'article L. 214-2 du Code de l'éducation prévoit que la région est associée à l'élaboration de la carte des formations supérieures. Les contrats de plan État-Région (CPER) constituent l'instrument privilégié de cofinancement des infrastructures universitaires. Dans le cadre de ces contrats, les régions, mais aussi les départements et les communes ou leurs groupements, participent activement au financement de la construction, de la rénovation et de l'équipement des campus.

Les communes et intercommunalités interviennent également de manière décisive, notamment à travers la mise à disposition de terrains, la création de pôles universitaires de proximité ou le soutien à la vie étudiante. Certaines métropoles ont développé de véritables schémas locaux de l'enseignement supérieur et de la recherche pour coordonner leur action avec celle de l'État.

Le statut juridique des établissements d'enseignement supérieur

Les universités et les grandes écoles publiques sont des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), catégorie définie aux articles L. 711-1 et suivants du Code de l'éducation. Ces établissements jouissent de la personnalité morale et de l'autonomie pédagogique, scientifique, administrative et financière. Ils sont dirigés par un président élu et administrés par un conseil d'administration, un conseil académique (issu de la fusion du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire opérée par la loi de 2013).

Le principe d'autonomie des universités ne signifie pas une indépendance totale vis-à-vis de l'État. Le contrôle de légalité exercé par le recteur, chancelier des universités, garantit le respect des lois et règlements. Le Conseil d'État a jugé que le recteur dispose d'un pouvoir d'annulation des actes illégaux des universités (CE, Assemblée, 6 novembre 1998, Université de Bourgogne).

Parallèlement existent les établissements publics à caractère administratif (EPA) dans le champ de l'enseignement supérieur, tels que certains grands établissements régis par l'article L. 717-1 du Code de l'éducation, ainsi que les établissements publics expérimentaux créés par l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018, qui permettent des regroupements innovants entre établissements.

La contractualisation et la politique de site

Depuis la loi de 1984, l'État et les établissements d'enseignement supérieur sont liés par des contrats pluriannuels (désormais quinquennaux) qui définissent les objectifs stratégiques et les moyens correspondants. Ces contrats, prévus à l'article L. 711-1 du Code de l'éducation, s'inscrivent dans une politique de site qui vise à coordonner l'ensemble des acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche sur un même territoire.

La structuration territoriale de l'enseignement supérieur a connu plusieurs évolutions : les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) créés par la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, puis remplacés par les communautés d'universités et établissements (COMUE) par la loi du 22 juillet 2013. Ces regroupements visent à renforcer la visibilité internationale des universités françaises et à mutualiser certaines fonctions support.

Les enjeux contentieux liés à l'implantation des établissements

Les décisions d'implantation d'établissements d'enseignement supérieur peuvent donner lieu à un contentieux administratif portant sur le respect de la procédure de consultation des collectivités, sur la compatibilité avec les documents d'urbanisme ou sur les conséquences environnementales des projets de construction. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur la qualification juridique des faits et un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation sur l'opportunité du choix d'implantation.

La question du transfert de propriété des biens immobiliers universitaires aux établissements eux-mêmes, rendu possible par la loi LRU de 2007 et le décret du 21 février 2011, soulève des enjeux importants en termes de responsabilité et de capacité d'investissement des universités.

À retenir

• L'implantation des établissements d'enseignement supérieur relève de la compétence étatique (article L. 211-6 du Code de l'éducation), après consultation obligatoire des collectivités territoriales.
• Les universités sont des EPSCP dotés de l'autonomie pédagogique, scientifique, administrative et financière, renforcée par la loi LRU de 2007.
• Les collectivités territoriales, en particulier les régions, jouent un rôle croissant de cofinancement via les CPER et participent à l'élaboration de la carte des formations supérieures.
• La politique de site et la contractualisation pluriannuelle structurent les relations entre l'État et les établissements.
• Le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs constitue un PFRLR qui irrigue l'ensemble du régime juridique de l'enseignement supérieur.