Le régime juridique des équipements sportifs des collectivités territoriales

Fondements de la compétence sportive des collectivités

Le sport constitue une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales. L'article L. 1111-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de la loi NOTRe du 7 août 2015, confirme que le sport fait partie des domaines dans lesquels les communes, les départements et les régions peuvent exercer leurs compétences de manière concurrente. L'article L. 113-1 du Code du sport précise que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent contribuer au développement des activités physiques et sportives, notamment par la construction et la gestion d'équipements sportifs.

Historiquement, les communes ont toujours été les premiers acteurs publics du sport en France. Elles financent environ 70 % de la dépense sportive publique et possèdent la grande majorité des équipements sportifs du pays, selon les données du recensement des équipements sportifs (RES). Ce rôle prééminent s'explique par la clause générale de compétence dont les communes continuent de bénéficier en vertu de l'article L. 2121-29 du CGCT, contrairement aux départements et aux régions qui l'ont perdue avec la loi NOTRe.

Cadre juridique de la construction et de l'aménagement

La réalisation d'un équipement sportif par une collectivité obéit aux règles générales de la commande publique. Le Code de la commande publique, entré en vigueur le 1er avril 2019, impose le respect des procédures de passation des marchés publics (mise en concurrence, publicité) dès que les seuils sont atteints. Pour les ouvrages de grande envergure, la collectivité peut recourir à un marché de conception-réalisation (article L. 2171-2 du Code de la commande publique) ou à un marché global de performance si l'objectif inclut des engagements en matière d'efficacité énergétique.

Le permis de construire est requis pour toute construction nouvelle d'un équipement sportif, conformément aux articles L. 421-1 et suivants du Code de l'urbanisme. Les équipements sportifs doivent également respecter les normes d'accessibilité aux personnes handicapées prévues par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, transposées aux établissements recevant du public (ERP). Le Conseil d'État a rappelé l'importance de ces obligations d'accessibilité dans sa décision du 22 juin 2016, Association Fédération nationale des associations d'usagers des transports.

Modes de gestion des équipements sportifs

Les collectivités disposent de plusieurs modes de gestion pour leurs équipements sportifs. La régie directe constitue le mode le plus fréquent, la collectivité assurant elle-même l'exploitation avec ses propres agents. Ce choix est courant pour les gymnases municipaux et les stades de petite ou moyenne capacité.

La délégation de service public (DSP), régie par les articles L. 1411-1 et suivants du CGCT, permet de confier la gestion à un tiers. Le délégataire se rémunère alors substantiellement sur les résultats de l'exploitation, critère essentiel posé par le Conseil d'État dans sa décision Préfet des Bouches-du-Rhône (CE, Ass., 15 avril 1996). Les complexes aquatiques et les grandes enceintes sportives font souvent l'objet de délégations, sous forme de concession de service ou d'affermage.

Le marché de partenariat (anciennement partenariat public-privé), encadré par le Code de la commande publique, constitue une troisième voie. Il implique une évaluation préalable démontrant que ce mode présente un bilan plus favorable que les autres formes de commande publique. Le recours au marché de partenariat a été utilisé pour certains grands stades dans le cadre de la préparation de l'Euro 2016 de football.

Enfin, la mise à disposition gratuite au profit d'associations sportives est très répandue. Elle soulève la question des aides aux associations, encadrée par la circulaire du 29 septembre 2015 relative aux relations entre les collectivités territoriales et les associations. Le juge administratif veille à ce que les conditions de mise à disposition ne constituent pas une libéralité déguisée (CE, 25 novembre 2009, Commune de Mer).

Nature juridique et domanialité des équipements sportifs

Les équipements sportifs appartenant aux collectivités relèvent, en principe, du domaine public lorsqu'ils sont affectés à l'usage direct du public ou à un service public et ont fait l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution de ce service. Ce critère, posé par l'article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), a été précisé par le Conseil d'État dans sa décision Commune de Béziers (CE, 28 avril 2014). Un stade municipal, une piscine communale ou un gymnase relèvent ainsi du domaine public.

Cette qualification emporte des conséquences majeures : inaliénabilité, imprescriptibilité et obligation de délivrer des titres d'occupation pour tout usage privatif. Les conventions d'occupation du domaine public sportif doivent respecter les principes de transparence et de mise en concurrence dégagés par le Conseil d'État dans l'ordonnance du 19 janvier 2017 (CE, Société Paris Tennis) et issus de la directive Services (2006/123/CE).

Responsabilité et sécurité des équipements

La collectivité propriétaire d'un équipement sportif est soumise à un régime de responsabilité qui varie selon les circonstances. En tant que maître d'ouvrage, elle répond des dommages causés par un défaut d'entretien normal de l'ouvrage public sur le fondement de la responsabilité sans faute (CE, 3 mai 2006, Commune de Bollène). Lorsque l'équipement est ouvert au public, la responsabilité pour défaut d'entretien normal peut être engagée même en l'absence de faute prouvée de la collectivité.

Par ailleurs, les normes de sécurité applicables aux équipements sportifs sont fixées par le Code du sport. L'article L. 312-2 du Code du sport prévoit que les équipements nécessaires à l'enseignement de l'éducation physique et sportive doivent respecter des exigences de sécurité définies par voie réglementaire. La Commission de sécurité et d'accessibilité émet un avis préalable à l'ouverture des ERP.

Le transfert de responsabilité au profit du délégataire ou de l'association utilisatrice n'est pas automatique. Le Conseil d'État a jugé que la responsabilité du propriétaire peut subsister parallèlement à celle de l'exploitant lorsque le dommage trouve son origine dans un vice de construction (CE, 10 juin 1921, Commune de Monségur).

Financement et intercommunalité sportive

Le financement des équipements sportifs repose sur les budgets propres des collectivités, complétés par des subventions de l'État (dotation d'équipement des territoires ruraux, fonds national d'aménagement et de développement du territoire) et des concours du Centre national pour le développement du sport (CNDS), devenu l'Agence nationale du sport (ANS) depuis 2019.

Le transfert de la compétence sportive aux intercommunalités constitue une tendance de fond. Les communautés d'agglomération exercent de plein droit la compétence en matière de construction, d'aménagement, d'entretien et de gestion d'équipements sportifs d'intérêt communautaire (article L. 5216-5 du CGCT). La notion d'intérêt communautaire, définie par le conseil communautaire, détermine la ligne de partage entre les équipements relevant de l'intercommunalité et ceux qui demeurent communaux. Le Conseil d'État a précisé que la définition de l'intérêt communautaire ne peut être ni trop large (vidant les communes de leur substance) ni trop restrictive (CE, 3 octobre 2008, Communauté d'agglomération de Montpellier).

Pour les communautés de communes, la compétence sportive est optionnelle et relève du choix de ses membres. Le mécanisme de la définition de l'intérêt communautaire s'applique également. Les métropoles, quant à elles, exercent cette compétence de manière renforcée en vertu de l'article L. 5217-2 du CGCT.

À retenir

• Le sport est une compétence partagée entre toutes les catégories de collectivités territoriales, les communes en étant le principal financeur public.
• Les équipements sportifs publics relèvent en principe du domaine public, avec les conséquences juridiques qui en découlent (inaliénabilité, obligation de titres d'occupation).
• Les modes de gestion vont de la régie directe à la délégation de service public, en passant par le marché de partenariat, chacun obéissant à un cadre juridique distinct.
• La responsabilité de la collectivité propriétaire peut être engagée pour défaut d'entretien normal, y compris lorsque la gestion a été confiée à un tiers.
• L'intercommunalité sportive progresse, structurée par la notion d'intérêt communautaire qui détermine la répartition des équipements entre commune et EPCI.