Le régime juridique des aérodromes et la décentralisation aéroportuaire

Le cadre constitutionnel et législatif de la compétence aéroportuaire

La gestion des aérodromes en France s'inscrit dans le mouvement général de décentralisation engagé depuis les lois Defferre de 1982. Historiquement, l'État détenait un quasi-monopole sur l'ensemble des infrastructures aéroportuaires, fondé sur la domanialité publique et sur les impératifs de souveraineté liés à l'espace aérien. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a constitué un tournant majeur en organisant le transfert de 150 aérodromes civils de l'État vers les collectivités territoriales ou leurs groupements. Ce transfert s'est inscrit dans l'acte II de la décentralisation, qui visait à rapprocher la gestion des équipements publics des territoires concernés.

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a parachevé ce mouvement en instaurant un droit permanent de transfert au bénéfice des collectivités, dès lors que l'aérodrome n'est plus nécessaire aux missions de l'État ni à des besoins militaires. Ce transfert repose sur le volontariat des collectivités, conformément au principe de libre administration consacré à l'article 72 de la Constitution.

L'article L. 6311-1 du Code des transports pose le principe général : tout aérodrome appartenant à l'État, à l'exception d'Aéroports de Paris et de l'aéroport de Bâle-Mulhouse (régi par une convention franco-suisse du 4 juillet 1949), qui n'est pas nécessaire à l'exercice des missions étatiques, peut être transféré à une collectivité territoriale ou à un groupement qui en fait la demande, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

La répartition des compétences entre niveaux de collectivités

La décentralisation aéroportuaire ne s'est pas accompagnée d'une attribution exclusive à un seul échelon territorial. Plusieurs niveaux de collectivités peuvent intervenir, selon des logiques fonctionnelles distinctes.

La commune et l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) disposent d'une compétence de droit commun. Toute personne morale de droit public ou privé peut créer un aérodrome destiné à la circulation aérienne publique, sous réserve de conclure une convention avec le ministre chargé de l'aviation civile, conformément à l'article L. 6311-2 du Code des transports. Les collectivités territoriales peuvent également conclure des conventions avec des transporteurs aériens pour organiser des services réguliers.

Le département peut intervenir financièrement auprès d'un exploitant d'aéroport, dans le respect du droit européen des aides d'État (notamment les lignes directrices de la Commission européenne de 2014 sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes). Cette intervention est encadrée par trois hypothèses : l'aéroport a été créé à l'initiative du département ou d'un groupement l'intégrant, l'aéroport a été transféré dans le cadre de la loi NOTRe, ou l'aéroport est exploité par une société dont le département est actionnaire. Le département peut aussi organiser des services aériens interrégionaux soumis à obligation de service public, sur délégation de l'État ou de la région, lorsque la liaison présente un "caractère touristique indiscutablement prépondérant".

La région organise les services aériens soumis à obligation de service public lorsque les aéroports de départ et d'arrivée sont situés sur son territoire. Elle peut déléguer cette compétence à une autre collectivité ou à un EPCI à fiscalité propre. La région est ainsi devenue un acteur pivot de la desserte aérienne territoriale, en cohérence avec son rôle de chef de file en matière de développement économique et d'aménagement du territoire (article L. 4251-1 du CGCT).

L'État conserve la compétence sur les aérodromes d'intérêt national ou international, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, ainsi que sur les aérodromes militaires. Il organise les liaisons aériennes interrégionales soumises à obligation de service public, tout en pouvant déléguer cette mission à des personnes publiques, y compris des syndicats mixtes.

Le statut particulier d'Aéroports de Paris et de l'aéroport de Bâle-Mulhouse

La loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports a transformé Aéroports de Paris (ADP) en société anonyme, mettant fin à son statut d'établissement public. L'État conserve cependant une participation majoritaire, et le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019 relative à la loi PACTE, a estimé que la privatisation d'ADP pouvait faire l'objet d'un référendum d'initiative partagée, en raison du caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes parisiens. Cette procédure, qui n'a pas abouti faute d'avoir réuni le nombre de signatures requis, a néanmoins mis en lumière la dimension stratégique de ces infrastructures.

L'aéroport de Bâle-Mulhouse fait l'objet d'un régime sui generis, fondé sur la convention franco-suisse de 1949, qui en fait un aéroport binational situé en territoire français mais bénéficiant d'un accès direct depuis la Suisse sans contrôle douanier.

Les modes de gestion des aérodromes

L'exploitation des aéroports ouverts à la circulation aérienne publique peut être assurée selon différentes modalités. La personne publique propriétaire peut exploiter l'aérodrome en régie, ce qui implique une gestion directe sans personnalité morale distincte. Elle peut également recourir à la délégation de service public, conformément aux articles L. 1411-1 et suivants du CGCT, sous forme de concession ou d'affermage. Le Conseil d'État a d'ailleurs précisé les conditions de mise en concurrence applicables à ces délégations (CE, 3 novembre 2014, Société Aéroports de Lyon).

La gestion peut aussi être confiée à des sociétés aéroportuaires, comme l'a prévu la loi du 20 avril 2005 pour les grands aéroports régionaux (Toulouse-Blagnac, Lyon-Saint Exupéry, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence, Bordeaux-Mérignac). Ces sociétés, initialement à capitaux entièrement publics, peuvent accueillir des investisseurs privés, comme l'a illustré la cession de 49,99 % du capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac en 2015, opération qui a suscité un important contentieux (CE, 27 octobre 2015, M. Coronel et autres).

L'obligation de service public en matière de transport aérien

L'obligation de service public (OSP) constitue un mécanisme fondamental de la politique de desserte aérienne territoriale. Définie par le règlement européen (CE) n° 1008/2008 du 24 septembre 2008, elle permet à un État membre d'imposer aux transporteurs aériens des normes d'exploitation sur certaines liaisons (fréquence minimale, horaires, capacité, tarifs plafonds, continuité d'exploitation). Ce dispositif vise à garantir la desserte de territoires enclavés ou insulaires qui ne seraient pas viables sur le seul fondement de la logique de marché.

En France, les OSP concernent principalement les liaisons avec la Corse (dans le cadre de la continuité territoriale), les outre-mer et certaines lignes intérieures reliant des villes moyennes à Paris. La loi du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne a actualisé le cadre juridique applicable. L'article L. 6412-4 du Code des transports prévoit que l'État peut déléguer l'organisation de ces services à une collectivité territoriale ou à une autre personne publique.

Les enjeux contemporains : transition écologique et concurrence modale

Le secteur aéroportuaire français est confronté à une double mutation. D'une part, la concurrence du TGV a provoqué un déclin du trafic aérien domestique depuis le début des années 2000. L'article 145 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et Résilience) a même interdit les liaisons aériennes intérieures lorsqu'une alternative ferroviaire existe en moins de deux heures trente, sous réserve de certaines exceptions. Le Conseil d'État a validé le décret d'application de cette mesure (CE, 31 mai 2023).

D'autre part, la montée en puissance des compagnies à bas coûts (Ryanair, easyJet, Volotea, Transavia) a profondément reconfiguré le paysage aéroportuaire. En 2022, les compagnies low cost représentaient 43 % du trafic aérien en France métropolitaine, et plus de 70 % du trafic de 18 aéroports français. Cette dépendance croissante soulève des questions en matière de finances publiques, certains aéroports accordant des aides jugées incompatibles avec le droit européen de la concurrence. La Commission européenne a ainsi sanctionné plusieurs aéroports régionaux pour des aides illégales à Ryanair (décisions concernant Montpellier, Nîmes, Pau ou encore Angoulême).

À retenir

• La décentralisation aéroportuaire, engagée par la loi du 13 août 2004 et approfondie par la loi NOTRe du 7 août 2015, a transféré la gestion de la majorité des aérodromes civils aux collectivités territoriales, sur la base du volontariat.
• L'État conserve la compétence sur les aérodromes d'intérêt national ou international et sur les infrastructures militaires, ainsi qu'un rôle de régulateur via les obligations de service public.
• Les modes de gestion sont variés (régie, délégation de service public, sociétés aéroportuaires) et le choix du mode de gestion relève de la libre administration de la collectivité propriétaire.
• Le régime des OSP, fondé sur le règlement européen (CE) n° 1008/2008, garantit la desserte des territoires enclavés ou insulaires en imposant des conditions d'exploitation aux transporteurs.
• Les défis actuels portent sur l'articulation entre transition écologique (interdiction de certaines liaisons courtes par la loi Climat et Résilience de 2021) et la dépendance croissante des aéroports régionaux aux compagnies à bas coûts.