Le régime de récupération des aides d'État illégales en droit des collectivités territoriales

Le cadre européen du contrôle des aides d'État

Le droit de l'Union européenne soumet les aides publiques aux entreprises à un contrôle strict, fondé sur le principe d'incompatibilité posé par l'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Selon cette disposition, sont en principe incompatibles avec le marché intérieur les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

Ce contrôle repose sur un mécanisme de notification préalable prévu à l'article 108, paragraphe 3, TFUE : tout projet d'aide nouvelle doit être notifié à la Commission européenne avant sa mise en œuvre. Une aide versée sans cette notification préalable, ou avant la décision d'autorisation de la Commission, est qualifiée d'aide illégale (illegal aid), indépendamment de sa compatibilité éventuelle avec le marché intérieur. L'illégalité tient ici à un vice de procédure, non nécessairement à un vice de fond.

La distinction entre aide illégale et aide incompatible est fondamentale. Une aide peut être illégale (non notifiée) mais compatible sur le fond. Inversement, une aide dûment notifiée peut être déclarée incompatible. Lorsqu'une aide cumule illégalité et incompatibilité, la Commission ordonne sa récupération.

L'obligation de récupération : un principe d'ordre public européen

Le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015, codifiant les règles de procédure en matière d'aides d'État, confère à la Commission le pouvoir d'ordonner la récupération des aides illégales déclarées incompatibles. L'article 16 de ce règlement pose le principe selon lequel la Commission adopte une décision ordonnant à l'État membre concerné de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire.

La Cour de justice de l'Union européenne a consacré une jurisprudence constante et ferme sur ce point. La récupération d'une aide illégale et incompatible constitue la conséquence logique de la constatation de son illégalité (CJCE, 21 mars 1990, Belgique c/ Commission, affaire C-142/87). L'État membre ne saurait invoquer des difficultés d'ordre interne pour justifier un manquement à cette obligation (CJCE, 2 février 1989, Commission c/ Allemagne, affaire 94/87). Seule l'impossibilité absolue d'exécution peut être admise, et la Cour en retient une conception très restrictive.

La récupération doit intervenir sans délai et selon les procédures du droit national, à condition que celles-ci permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. Le montant à recouvrer comprend l'aide elle-même majorée des intérêts calculés à compter de la date à laquelle l'aide a été mise à la disposition du bénéficiaire.

La transposition en droit interne : l'article L. 1511-1-1 du CGCT

En droit français, l'obligation de récupération pesant sur les collectivités territoriales est codifiée à l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), introduit par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette disposition impose à toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales ayant accordé une aide à une entreprise de procéder sans délai à sa récupération lorsqu'une décision de la Commission européenne ou un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne l'y enjoint, que cette injonction soit à titre provisoire ou définitif.

Le mécanisme comporte un dispositif de substitution étatique : à défaut de récupération volontaire par la collectivité, après une mise en demeure restée sans effet dans un délai d'un mois à compter de sa notification, le représentant de l'État territorialement compétent (le préfet) y procède d'office par tout moyen. Ce pouvoir de substitution constitue une dérogation notable au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution, justifiée par les engagements européens de la France.

Les acteurs et les procédures de la récupération

La collectivité qui a octroyé l'aide est le débiteur principal de l'obligation de récupération. Elle doit émettre un titre de recettes à l'encontre du bénéficiaire de l'aide. En cas de contestation, le contentieux relève du juge administratif.

Le Conseil d'État a précisé que la décision de récupération prise par une collectivité en exécution d'une décision de la Commission ne constitue pas un acte détachable susceptible d'un recours indépendant sur le fond de la compatibilité de l'aide, cette appréciation relevant de la compétence exclusive de la Commission sous le contrôle du juge de l'Union (CE, Assemblée, 11 mars 2004, Société Assistance et Techniques du Bâtiment).

Le préfet intervient en cas de carence de la collectivité. Son pouvoir de substitution s'inscrit dans la logique générale du contrôle administratif prévu aux articles L. 2131-1 et suivants du CGCT, mais avec une portée renforcée puisqu'il peut agir "par tout moyen". Cette formulation large lui confère une latitude considérable dans le choix des instruments de recouvrement.

Les difficultés pratiques et les enjeux contentieux

La récupération des aides illégales soulève des difficultés considérables en pratique. Le bénéficiaire peut se trouver en situation d'insolvabilité, auquel cas la récupération doit être poursuivie dans le cadre des procédures collectives. La CJUE exige que l'État produise dans la procédure de liquidation pour le montant intégral de la créance (CJUE, 13 octobre 2011, Commission c/ Italie, affaire C-454/09).

La question de la confiance légitime est régulièrement soulevée par les bénéficiaires. La Cour de justice admet ce moyen de manière très exceptionnelle, uniquement lorsque l'aide a été octroyée dans le respect des formes prévues par l'article 108, paragraphe 3, TFUE, ce qui exclut par définition les aides non notifiées (CJCE, 20 septembre 1990, Commission c/ Allemagne, affaire C-5/89).

En droit interne, le Conseil d'État a jugé que le principe de sécurité juridique ne peut faire obstacle à la récupération ordonnée par la Commission européenne (CE, 29 mars 2006, Centre d'exportation du livre français). Le juge administratif est tenu de donner plein effet aux décisions de la Commission, sous réserve de la possibilité de poser une question préjudicielle à la CJUE en cas de doute sérieux sur la validité de la décision.

La dimension préventive : le respect du régime de notification

La meilleure prévention contre le risque de récupération réside dans le respect scrupuleux du régime de notification et des exemptions. Le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC), actuellement le règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014, tel que modifié, dispense de notification préalable certaines catégories d'aides répondant à des conditions précises (aides à finalité régionale, aides aux PME, aides à la recherche et au développement, etc.).

Les collectivités territoriales françaises disposent également du cadre du règlement de minimis (règlement (UE) 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023), qui exempte les aides d'un montant limité (300 000 euros sur trois exercices fiscaux glissants depuis le 1er janvier 2024, contre 200 000 euros auparavant) de l'obligation de notification, considérant qu'elles n'affectent pas les échanges entre États membres.

Les collectivités doivent donc s'assurer, avant tout octroi d'aide, soit que celle-ci entre dans le champ d'une exemption, soit qu'elle a été dûment notifiée et autorisée par la Commission.

À retenir

• L'article L. 1511-1-1 du CGCT impose aux collectivités territoriales de récupérer sans délai les aides déclarées illégales et incompatibles par la Commission européenne ou la CJUE.
• En cas de carence de la collectivité, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution après une mise en demeure restée sans effet pendant un mois.
• La récupération inclut le montant de l'aide majoré des intérêts, et le bénéficiaire ne peut utilement invoquer la confiance légitime pour une aide non notifiée.
• Le respect du RGEC et du règlement de minimis constitue le principal outil de prévention du risque de récupération pour les collectivités.
• Le juge administratif est tenu de donner plein effet aux décisions de récupération de la Commission européenne, sans pouvoir en apprécier la compatibilité de l'aide sur le fond.