Le régime de la police d'État dans les communes

Fondements historiques et logique du régime de police d'État

La police municipale constitue, en principe, une compétence du maire agissant au nom de la commune. Toutefois, le législateur a prévu un régime dérogatoire, dit de police d'État, par lequel l'État se substitue à la commune pour l'exercice de certaines missions de police. Ce dispositif trouve son origine dans la loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en France, profondément remaniée depuis. L'objectif est d'assurer, dans les communes présentant des enjeux particuliers de sécurité, une prise en charge directe par les forces étatiques (police nationale) des missions de sécurité publique.

Le régime actuel est codifié aux articles L. 2214-1 à L. 2214-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il repose sur l'idée que certaines communes ne disposent pas des moyens suffisants pour assurer seules le maintien de l'ordre, ou que la nature des troubles potentiels excède les capacités d'une police municipale.

Communes concernées par le régime de police d'État

Le passage sous régime de police d'État obéit à des critères précis. Les communes chefs-lieux de département y sont placées de plein droit, en raison de leur rôle institutionnel et de la concentration de services publics qu'elles abritent.

Pour les autres communes, l'éligibilité au régime de police d'État dépend de plusieurs critères cumulatifs fixés par l'article L. 2214-1 du CGCT : la population permanente et saisonnière, la situation de la commune dans un ensemble urbain et les caractéristiques de la délinquance locale. Ces critères permettent d'identifier les communes où la pression sécuritaire justifie l'intervention directe de l'État.

Deux voies procédurales coexistent. La première, consensuelle, suppose une demande du conseil municipal, confirmée ensuite par un arrêté conjoint des ministres compétents (Intérieur et, le cas échéant, Outre-mer). La seconde, unilatérale, intervient en l'absence de demande locale : le régime est alors institué par décret en Conseil d'État. Cette dualité procédurale illustre la tension classique entre libre administration des collectivités territoriales et impératifs nationaux de sécurité.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions d'instauration du régime de police d'État, notamment en contrôlant l'adéquation entre les critères légaux et la situation réelle de la commune (CE, 13 juillet 1966, Ville de Perpignan).

Répartition des compétences entre le préfet et le maire

L'instauration du régime de police d'État ne dessaisit pas totalement le maire de ses pouvoirs de police. Elle opère un partage fonctionnel des compétences.

Le préfet se voit attribuer deux blocs de compétences spécifiques par l'article L. 2214-4 du CGCT. Il est chargé de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, ce qui englobe la lutte contre les bruits, les rassemblements nocturnes troublant le repos des habitants et, plus largement, toute perturbation de la vie collective. Il assure également le bon ordre lors de grands rassemblements de personnes, qu'il s'agisse de manifestations, de fêtes ou d'événements sportifs d'envergure.

Le maire conserve quant à lui l'ensemble des autres pouvoirs de police municipale : salubrité publique, police de la circulation et du stationnement, police des funérailles, police des édifices menaçant ruine, etc. (articles L. 2212-2 et suivants du CGCT). La jurisprudence a confirmé que le maire demeure compétent pour prendre des arrêtés de police dans les domaines qui ne relèvent pas des attributions transférées au préfet (CE, 7 juin 1902, Commune de Néris-les-Bains, s'agissant du pouvoir de police générale du maire pouvant s'ajouter à une police spéciale).

Un point essentiel concerne l'exécution des arrêtés municipaux. Même dans les communes sous régime de police d'État, les forces de police nationale sont tenues d'exécuter les arrêtés de police pris par le maire dans les domaines où il reste compétent. Cette obligation garantit l'effectivité des décisions municipales malgré le transfert partiel de compétences.

La notion de tranquillité publique en droit administratif

La tranquillité publique est l'une des trois composantes traditionnelles de l'ordre public général, aux côtés de la sécurité publique et de la salubrité publique, telles que définies historiquement par la loi municipale du 5 avril 1884 et reprises à l'article L. 2212-2 du CGCT.

Elle vise à protéger les habitants contre les troubles sonores, les désordres et les agitations susceptibles de perturber la vie quotidienne. Le Conseil d'État en a précisé les contours à travers une jurisprudence abondante. Les bruits de voisinage peuvent justifier des mesures de police (CE, 2 novembre 2015, Commune de Héric, confirmant la légalité d'un arrêté réglementant les activités bruyantes). Les attroupements nocturnes et les nuisances liées à la vie festive entrent également dans le champ de la tranquillité publique.

La jurisprudence constitutionnelle a par ailleurs consacré la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public (CC, décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994), ce qui a conduit le Conseil d'État à admettre que le respect de la dignité humaine pouvait fonder des mesures de police municipale (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).

Articulation avec les polices spéciales et intercommunalité

Le régime de police d'État s'articule avec d'autres dispositifs. Les polices spéciales (police des installations classées, police de l'eau, police des débits de boissons) relèvent de textes propres et ne sont pas affectées par le passage sous régime de police d'État.

Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, puis la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, le transfert de pouvoirs de police au président de l'EPCI est possible dans certains domaines (assainissement, déchets, stationnement). Ce transfert coexiste avec le régime de police d'État, ajoutant un niveau de complexité dans la répartition des compétences.

La création de polices municipales dans les communes sous régime de police d'État est parfaitement possible. Les agents de police municipale interviennent alors sous l'autorité du maire, en complémentarité avec les forces de police nationale. Les conventions de coordination, obligatoires dès lors que la police municipale compte au moins cinq agents (article L. 512-4 du Code de la sécurité intérieure), organisent cette coexistence.

À retenir

• Les communes chefs-lieux de département sont de plein droit sous régime de police d'État ; les autres y accèdent soit sur demande du conseil municipal (arrêté ministériel), soit par décret en Conseil d'État.
• Le préfet exerce dans ces communes les pouvoirs relatifs à la tranquillité publique et au bon ordre lors de grands rassemblements.
• Le maire conserve tous les autres pouvoirs de police municipale et les forces de police nationale doivent exécuter ses arrêtés.
• La tranquillité publique est une composante de l'ordre public général, aux côtés de la sécurité et de la salubrité publiques.
• Le régime de police d'État n'exclut ni l'existence d'une police municipale ni le transfert de certains pouvoirs de police au président de l'EPCI.