Le préfet, pilote territorial de la sécurité intérieure

Le fondement historique de l'autorité préfectorale en matière de sécurité

Le rôle du préfet comme garant de l'ordre public sur le territoire départemental trouve ses racines dans la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), qui crée l'institution préfectorale. Dès l'origine, le préfet est conçu comme le dépositaire de l'autorité de l'État dans le département, chargé notamment de la tranquillité publique. Cette mission s'est progressivement étoffée au fil des réformes, jusqu'à la codification opérée par le Code de la sécurité intérieure (CSI), créé par l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012.

L'article L. 122-1 du CSI constitue aujourd'hui la clé de voûte du dispositif. Il confie au préfet une triple mission : animer et coordonner l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure, fixer les missions des services et forces de sécurité (hors police judiciaire) et diriger l'action de la police nationale et de la gendarmerie nationale en matière d'ordre public et de police administrative. Cette disposition traduit le principe selon lequel le préfet est le responsable unique de la sécurité au niveau départemental, sous réserve des compétences propres de l'autorité judiciaire.

La distinction entre police administrative et police judiciaire

La compréhension du rôle du préfet en matière de sécurité exige de maîtriser la distinction fondamentale entre police administrative et police judiciaire. La police administrative vise à prévenir les troubles à l'ordre public, tandis que la police judiciaire a pour objet de constater les infractions, d'en rechercher les auteurs et de les déférer aux juridictions compétentes (article 14 du Code de procédure pénale).

Cette distinction, dégagée par la jurisprudence du Tribunal des conflits dans l'arrêt Société Le Profil (TC, 12 juin 1978), repose sur un critère finaliste : c'est le but de l'opération qui détermine sa nature. Le Conseil d'État avait déjà posé les jalons de cette distinction dans l'arrêt Consorts Baud (CE, Sect., 11 mai 1951), en jugeant qu'une opération de police qui dégénère en poursuite d'un délinquant change de nature et relève alors de la police judiciaire.

Le préfet n'exerce son autorité de direction que dans le champ de la police administrative. Les missions de police judiciaire demeurent sous l'autorité exclusive du procureur de la République et des juges d'instruction, conformément aux articles 12 et 14 du Code de procédure pénale. Cette séparation est une garantie fondamentale des libertés individuelles.

Les pouvoirs de direction du préfet sur la police nationale et la gendarmerie

Le préfet dispose d'un pouvoir de direction sur la police nationale et la gendarmerie nationale en matière d'ordre public et de police administrative. Ce pouvoir a été considérablement renforcé par le décret n° 2002-889 du 15 mai 2002, qui a placé la gendarmerie, pour l'exécution de ses missions de sécurité intérieure, sous l'autorité du préfet, mettant fin à une tradition d'autonomie relative de l'arme.

Ce rattachement fonctionnel a été confirmé et amplifié par le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur, opéré par la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale. Désormais, le préfet est l'interlocuteur unique des deux forces de sécurité intérieure, ce qui facilite la cohérence opérationnelle.

Concrètement, le préfet arrête, après consultation des responsables départementaux de la police et de la gendarmerie, le plan départemental de sécurité. Il répartit les zones de compétence entre police et gendarmerie selon le régime de la police d'État (zones urbaines) et des zones gendarmerie (zones rurales et périurbaines), conformément aux articles L. 132-6 et suivants du CSI.

La coordination interservices et les instances départementales

Le préfet préside l'état-major départemental de sécurité, instance de coordination qui réunit les responsables de la police nationale, de la gendarmerie, de la douane et, le cas échéant, de la police municipale. Ce cadre permet l'échange de renseignements, la planification conjointe des opérations et l'évaluation des résultats.

Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), créé par le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002, constitue une autre instance essentielle. Présidé par le maire, il associe le préfet, le procureur de la République et l'ensemble des acteurs locaux de la sécurité et de la prévention. Le préfet y joue un rôle de coordination étatique.

Par ailleurs, la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a conforté le rôle du maire en matière de prévention tout en réaffirmant la prééminence du préfet pour les missions régaliennes de sécurité. Cette articulation entre pouvoirs du maire (article L. 2212-2 du CGCT) et pouvoirs du préfet illustre le caractère concurrentiel des polices administratives générales, consacré par l'arrêt Commune de Néris-les-Bains (CE, 18 avril 1902).

Les limites du pouvoir préfectoral

Le pouvoir du préfet en matière de sécurité connaît plusieurs limites importantes. D'abord, l'exclusion des missions de police judiciaire de son périmètre d'autorité constitue une borne infranchissable. Le Conseil constitutionnel veille au respect de cette séparation, qui découle de l'article 66 de la Constitution confiant à l'autorité judiciaire la garde de la liberté individuelle (CC, décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981, Sécurité et liberté).

Ensuite, le préfet de police de Paris dispose de compétences spécifiques héritées de l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800), aujourd'hui codifiées aux articles L. 122-2 et suivants du CSI. Ce régime dérogatoire s'étend aux départements de la petite couronne depuis la loi n° 2009-971 du 3 août 2009.

Enfin, les pouvoirs propres du maire en matière de police municipale (articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT) constituent un autre tempérament. Le préfet ne peut se substituer au maire que dans les conditions strictes du pouvoir de substitution prévu à l'article L. 2215-1 du CGCT, c'est-à-dire en cas de carence du maire après mise en demeure restée sans effet (CE, 16 février 1979, Mallol).

À retenir

• Le préfet est le pivot départemental de la sécurité intérieure, chargé d'animer, coordonner et diriger l'action de la police nationale et de la gendarmerie en matière de police administrative (article L. 122-1 du CSI).
• Son autorité ne s'étend pas aux missions de police judiciaire, qui relèvent exclusivement de l'autorité judiciaire.
• Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur (loi du 3 août 2009) a consacré l'unité de commandement sous l'autorité préfectorale.
• La coordination s'exerce au sein de l'état-major départemental de sécurité et des CLSPD.
• Le pouvoir préfectoral est borné par les compétences du maire en matière de police municipale et par le régime spécifique du préfet de police de Paris.