Le pouvoir de police municipale du maire : fondements, étendue et limites
Le maire exerce la police municipale pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, dans un cadre juridique articulant ses pouvoirs avec ceux du préfet. Ses mesures sont soumises à un contrôle de proportionnalité par le juge administratif, et sa carence peut engager la responsabilité communale.
Fondements juridiques du pouvoir de police municipale
Le maire est l'autorité de police administrative générale au niveau communal. L'article L. 2212-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) lui confie la mission d'assurer la police municipale, tandis que l'article L. 2212-2 du même code précise les composantes de cette police : le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Ces quatre composantes constituent le triptyque classique de l'ordre public, auquel la jurisprudence a progressivement ajouté d'autres dimensions.
Cette compétence de police générale du maire trouve son origine dans la loi municipale du 5 avril 1884, dont les dispositions ont été codifiées dans le CGCT. Elle se distingue des polices spéciales confiées au maire par des textes particuliers (police des édifices menaçant ruine, police des funérailles, police de la circulation).
La trilogie classique de l'ordre public et ses extensions
La notion d'ordre public repose historiquement sur trois piliers : la tranquillité publique (prévention des troubles, du tapage, des attroupements), la sécurité publique (prévention des accidents, des sinistres, des inondations) et la salubrité publique (hygiène des aliments, prévention des épidémies, salubrité des habitations).
Le Conseil d'État a progressivement élargi cette trilogie. Dans sa décision Société Les films Lutétia (CE, 18 décembre 1959), il a admis que la moralité publique pouvait constituer une composante de l'ordre public justifiant une mesure de police municipale relative à la projection d'un film. Plus récemment, dans l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge (CE, Ass., 27 octobre 1995), le Conseil d'État a consacré la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public, permettant au maire d'interdire un spectacle de lancer de nains, même en l'absence de circonstances locales particulières.
L'articulation entre police municipale et police étatique
Le pouvoir de police du maire coexiste avec celui du préfet, représentant de l'État dans le département. Le principe de base est que le maire peut toujours aggraver une mesure de police prise par une autorité supérieure, mais ne peut jamais l'assouplir. Cette règle a été posée par le Conseil d'État dans l'arrêt Commune de Néris-les-Bains (CE, 18 avril 1902).
En matière de police de la circulation, l'article L. 2213-1 du CGCT confie au maire la compétence à l'intérieur des agglomérations sur les routes nationales, départementales et l'ensemble des voies ouvertes à la circulation publique. À l'extérieur des agglomérations, sa compétence se limite aux voies du domaine public routier communal et intercommunal. Toutefois, le préfet conserve des pouvoirs propres sur les routes à grande circulation, définies par décret, afin de garantir la cohérence des mesures de police sur ces axes structurants.
Dans les communes où la police est étatisée (régime de la police d'État, prévu à l'article L. 2214-1 du CGCT), le préfet exerce certaines attributions de police en lieu et place du maire, notamment en matière de tranquillité publique. Ce transfert concerne les communes dont la population et les caractéristiques de la délinquance justifient cette prise en charge par l'État.
Les obligations du maire en matière de police
Le maire n'a pas seulement la faculté d'exercer ses pouvoirs de police : il en a l'obligation. La carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police engage la responsabilité de la commune. Le Conseil d'État a ainsi jugé qu'un maire qui s'abstient de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser un trouble grave à l'ordre public commet une faute de nature à engager la responsabilité de la commune (CE, 23 octobre 1959, Doublet).
En cas de carence du maire, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution, après mise en demeure restée sans résultat, conformément à l'article L. 2215-1 du CGCT. Ce pouvoir de substitution constitue une garantie essentielle de continuité de l'action publique.
Le contrôle juridictionnel des mesures de police municipale
Les mesures de police municipale sont soumises au contrôle du juge administratif, qui vérifie leur légalité au regard du principe de proportionnalité. Le Conseil d'État exerce un contrôle de proportionnalité entre la mesure prise et la menace à l'ordre public qu'elle vise à prévenir (CE, 19 mai 1933, Benjamin). Une interdiction générale et absolue est en principe illégale, sauf circonstances exceptionnelles.
Le juge vérifie également l'existence de circonstances locales particulières justifiant la mesure. L'arrêt Benjamin a ainsi posé le principe selon lequel les restrictions aux libertés doivent être strictement proportionnées aux nécessités du maintien de l'ordre.
À retenir
- Le maire est l'autorité de police administrative générale au niveau communal, compétent pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (art. L. 2212-2 CGCT).
- L'ordre public comprend désormais aussi la moralité publique (CE, 1959, Société Les films Lutétia) et la dignité humaine (CE, Ass., 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).
- Le maire peut aggraver mais jamais assouplir une mesure de police prise par l'autorité supérieure (CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains).
- La carence du maire engage la responsabilité de la commune et permet la substitution préfectorale (art. L. 2215-1 CGCT).
- Toute mesure de police doit être proportionnée à la menace pour l'ordre public (CE, 1933, Benjamin).