Le financement des services publics d'eau et d'assainissement

Le principe fondamental : l'eau paie l'eau

Le financement des services publics d'eau et d'assainissement repose sur un principe cardinal consacré par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, puis consolidé par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006 : « l'eau paie l'eau ». Ce principe signifie que le budget des services d'eau et d'assainissement doit être équilibré par les recettes tirées de la facturation aux usagers, et non par le budget général des collectivités. L'article L. 2224-1 du CGCT impose ainsi l'individualisation budgétaire des services publics industriels et commerciaux (SPIC), catégorie à laquelle appartiennent les services d'eau et d'assainissement.

Cette qualification de SPIC emporte des conséquences majeures : le service doit être financé par des redevances acquittées par les usagers en contrepartie du service rendu, et non par l'impôt. Le Conseil d'État a confirmé cette qualification à de nombreuses reprises (CE, 10 avril 1992, SARL Hofmiller).

La redevance d'eau potable et la redevance d'assainissement

La redevance d'eau potable constitue la principale ressource du service de distribution d'eau. Elle comprend une part variable proportionnelle au volume consommé et, le cas échéant, une part fixe couvrant les charges fixes du service (abonnement). L'article L. 2224-12-4 du CGCT encadre cette tarification et prévoit que toute facture d'eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé.

La redevance d'assainissement collectif, prévue à l'article L. 2224-12-2 du CGCT, est due par tous les usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement collectif. Son montant est fixé par l'assemblée délibérante de la collectivité compétente. Pour l'assainissement non collectif, une redevance spécifique finance le service public d'assainissement non collectif (SPANC), qui assure le contrôle des installations individuelles.

Le juge administratif veille au respect du principe d'équivalence entre le montant de la redevance et le coût du service rendu (CE, 20 janvier 1989, SCI La Colline). La redevance ne saurait excéder le coût réel du service, sous peine d'être requalifiée en imposition.

Les concours financiers de l'État

L'État intervient dans le financement des politiques de l'eau à travers plusieurs mécanismes. La dotation globale d'équipement (DGE), aujourd'hui intégrée dans la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pour les communes rurales, permet de subventionner les investissements en matière d'adduction d'eau et d'assainissement. La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), créée en 2016, peut également financer des projets structurants dans le domaine de l'eau.

Par ailleurs, le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), créé en 1954, a longtemps constitué un outil majeur de financement des réseaux d'eau potable en milieu rural. Son rôle a progressivement décliné au profit des agences de l'eau, et ses crédits ont été transférés aux agences par la loi de finances pour 2004.

Le rôle central des agences de l'eau

Les agences de l'eau, établissements publics administratifs de l'État créés par la loi du 16 décembre 1964, constituent les principaux financeurs des politiques de l'eau en France. Au nombre de six, correspondant aux grands bassins hydrographiques métropolitains (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse, Seine-Normandie), elles perçoivent des redevances auprès des usagers de l'eau (préleveurs, pollueurs) et redistribuent ces ressources sous forme de subventions et d'avances.

Les programmes d'intervention des agences, d'une durée de six ans, définissent les priorités de financement. Le 12e programme (2025-2030) met l'accent sur l'adaptation au changement climatique, la réduction des pollutions diffuses et la restauration des milieux aquatiques. Les aides des agences couvrent aussi bien les investissements que le fonctionnement et peuvent atteindre 50 à 80 % du coût des projets selon leur nature.

Le Conseil constitutionnel a validé le système de redevances des agences de l'eau tout en précisant que ces redevances constituaient des impositions de toute nature dont le législateur doit fixer les règles (CC, 23 juin 2003, n° 2003-473 DC).

Les financements régionaux et départementaux

L'article L. 1111-10 du CGCT encadre la participation financière des régions aux projets des collectivités infrarégionales. La région peut contribuer au financement de projets liés à l'eau lorsque ceux-ci présentent un intérêt régional et que la maîtrise d'ouvrage est assurée par un EPCI à fiscalité propre, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte. Les projets éligibles concernent l'aménagement de bassins hydrographiques, l'entretien de cours d'eau, la défense contre les inondations et la mer, ainsi que la protection et la restauration des écosystèmes aquatiques, des zones humides et des formations boisées riveraines.

Les départements jouent traditionnellement un rôle important dans l'assistance technique aux communes rurales en matière d'eau et d'assainissement, au titre de l'article L. 3232-1-1 du CGCT. Cette mission d'assistance technique, dite ATESAT (assistance technique fournie par les services de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire), a été recentrée après la suppression de l'ATESAT étatique en 2014.

Le transfert de compétences et la question du financement

La loi NOTRe du 7 août 2015 a prévu le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes et communautés d'agglomération, initialement fixé au 1er janvier 2020. Face aux difficultés rencontrées par les petites communes rurales, la loi du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes a reporté cette échéance au 1er janvier 2026 pour les communautés de communes, sous réserve d'une minorité de blocage.

Ce transfert pose des questions financières majeures : harmonisation tarifaire entre communes aux coûts de service très différents, reprise de l'endettement lié aux infrastructures, et financement des mises aux normes. Le principe de solidarité territoriale doit permettre de lisser les écarts de prix entre usagers urbains et ruraux.

Les financements européens

L'Union européenne contribue au financement des politiques de l'eau à travers plusieurs instruments. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) peut cofinancer des projets d'infrastructure d'eau et d'assainissement, notamment dans les régions ultrapériphériques. La directive cadre sur l'eau (DCE) du 23 octobre 2000 impose aux États membres d'atteindre le bon état écologique et chimique des masses d'eau, ce qui génère des besoins d'investissement considérables.

La France a d'ailleurs été condamnée par la Cour de justice de l'Union européenne pour manquement à ses obligations en matière de traitement des eaux urbaines résiduaires (CJUE, 23 novembre 2023, Commission c. France, C-37/22).

À retenir

• Le financement des services d'eau et d'assainissement repose sur le principe « l'eau paie l'eau », consacré par la LEMA de 2006, qui impose un financement par les redevances des usagers et non par le budget général.
• Les agences de l'eau, créées en 1964, constituent les principaux financeurs publics grâce aux redevances qu'elles perçoivent et redistribuent sous forme d'aides aux collectivités.
• Les régions peuvent cofinancer les projets d'intérêt régional en matière d'eau (article L. 1111-10 du CGCT), sous réserve que la maîtrise d'ouvrage soit assurée par un EPCI ou un syndicat mixte.
• Le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux intercommunalités, prévu par la loi NOTRe de 2015, soulève d'importants enjeux d'harmonisation tarifaire et de solidarité territoriale.
• L'État intervient par des dotations (DETR, DSIL) et l'Union européenne par le FEDER, tandis que la directive cadre sur l'eau de 2000 impose des objectifs de qualité générant des besoins d'investissement.