Le dispositif d'hébergement d'urgence et la veille sociale

Le cadre juridique de l'hébergement d'urgence

L'hébergement d'urgence constitue l'un des piliers du droit au logement opposable consacré par la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (dite loi DALO). Le Code de l'action sociale et des familles (CASF) organise un dispositif gradué permettant d'accueillir toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale. L'article L. 345-2-2 du CASF garantit un accès à tout moment à ce dispositif, ce qui signifie que l'hébergement d'urgence fonctionne selon le principe de l'inconditionnalité de l'accueil et de la continuité de la prise en charge.

Le principe d'inconditionnalité signifie que l'accueil ne peut être subordonné à aucune condition de régularité de séjour, de ressources ou d'inscription dans une démarche d'insertion. Ce principe a été consacré par l'article L. 345-2-3 du CASF et confirmé par le Conseil d'État qui veille à son respect effectif (CE, 10 février 2012, Fofana, n°356456).

L'organisation du dispositif de veille sociale

Dans chaque département, le préfet est l'autorité responsable de la mise en œuvre du dispositif de veille sociale, conformément à l'article L. 345-2 du CASF. Ce dispositif repose sur plusieurs composantes essentielles.

Le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO), créé par la circulaire du 8 avril 2010 puis consacré par la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR), assure la régulation de l'ensemble des demandes d'hébergement et de logement. Le SIAO constitue la plateforme unique de coordination, chargée de recenser les places disponibles et d'orienter les personnes vers les structures adaptées à leur situation. Depuis la loi ALUR, le SIAO est unifié : il couvre à la fois l'urgence et l'insertion.

Le 115, numéro d'appel d'urgence gratuit, fonctionne 24 heures sur 24. Il constitue le premier maillon de la chaîne de veille sociale et permet de signaler les personnes en détresse et de déclencher une prise en charge.

Les structures d'accueil et d'hébergement

Le dispositif d'hébergement s'articule autour de plusieurs types de structures qui correspondent à des niveaux de prise en charge différenciés.

Les centres d'hébergement d'urgence (CHU) offrent un accueil immédiat et inconditionnel pour une durée courte. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), régis par l'article L. 345-1 du CASF, proposent un accompagnement plus structuré incluant des actions d'insertion sociale et professionnelle. L'admission en CHRS fait l'objet d'une décision du préfet ou de son représentant.

Les centres d'hébergement de stabilisation constituent une étape intermédiaire entre l'urgence et l'insertion, offrant un hébergement continu (sans remise à la rue quotidienne) avec un accompagnement social. Les pensions de famille (anciennement maisons-relais), prévues par le plan de cohésion sociale de 2005, accueillent des personnes au faible niveau de ressources dans une situation d'isolement ou d'exclusion, dans un habitat durable avec des espaces privatifs et collectifs.

Les lits halte soins santé (LHSS) permettent d'assurer un hébergement avec suivi thérapeutique pour les personnes sans domicile présentant des problèmes de santé, tandis que les lits d'accueil médicalisés (LAM) prennent en charge des personnes atteintes de pathologies lourdes et chroniques.

La responsabilité de l'État et le contentieux

L'hébergement d'urgence relève de la compétence de l'État, et non des collectivités territoriales. Le Conseil d'État a jugé que le droit à l'hébergement d'urgence constitue une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, susceptible d'être invoquée dans le cadre d'un référé-liberté (CE, ord., 10 février 2012, Fofana, n°356456). Le juge des référés peut ainsi enjoindre à l'État d'héberger une personne en situation de détresse.

Toutefois, le Conseil d'État a précisé que la carence de l'État doit être appréciée au regard des moyens dont il dispose et des mesures déjà mises en œuvre. L'obligation de résultat est ainsi tempérée par une obligation de moyens renforcée (CE, ord., 3 mai 2002, Association de réinsertion sociale du Limousin, n°245697). La gestion des périodes hivernales fait l'objet de plans spécifiques, avec l'ouverture de places supplémentaires dans le cadre du plan grand froid.

Le rôle des collectivités territoriales

Si l'hébergement d'urgence est une compétence étatique, les collectivités territoriales interviennent néanmoins de manière complémentaire. Les communes peuvent mettre à disposition des locaux ou financer des associations d'aide aux sans-abri. Les départements exercent une compétence générale en matière d'action sociale (article L. 123-2 du CASF) et sont notamment responsables du Fonds de solidarité pour le logement (FSL) depuis la loi n°2004-809 du 13 août 2004.

Les centres communaux d'action sociale (CCAS) et les centres intercommunaux d'action sociale (CIAS) participent à la domiciliation des personnes sans domicile stable, condition nécessaire pour l'accès à de nombreux droits sociaux, conformément à l'article L. 264-1 du CASF.

À retenir

• L'hébergement d'urgence est une compétence de l'État, placée sous l'autorité du préfet, et repose sur les principes d'inconditionnalité et de continuité de l'accueil.
• Le SIAO assure la coordination départementale de l'ensemble des demandes d'hébergement et d'orientation vers le logement.
• Le droit à l'hébergement d'urgence est reconnu comme une liberté fondamentale invocable en référé-liberté devant le juge administratif.
• Le dispositif comprend une gradation de structures (CHU, CHRS, stabilisation, pensions de famille, LHSS) adaptées aux besoins des personnes.
• Les collectivités territoriales interviennent en complément de l'État, notamment à travers l'action sociale départementale et la domiciliation par les CCAS.