Le contrat de ville : instrument juridique de la politique de la ville

Fondements et évolution de la contractualisation en politique de la ville

La politique de la ville repose depuis les années 1980 sur une logique contractuelle entre l'État et les collectivités territoriales. Les premiers dispositifs, tels que les conventions de développement social des quartiers (DSQ) issues du rapport Dubedout de 1982, ont progressivement évolué vers des instruments plus structurés. Les contrats de ville de première génération (1994-1999), puis les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS, 2007-2014), ont précédé les contrats de ville actuels instaurés par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy.

Cette loi a profondément réformé la géographie prioritaire en substituant aux multiples zonages antérieurs (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines) un critère unique fondé sur la concentration de pauvreté, mesuré par le revenu médian des habitants. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ont ainsi remplacé les anciennes zones, avec un seuil fixé à 60 % du revenu fiscal médian de référence.

Nature juridique et portée du contrat de ville

Le contrat de ville constitue un contrat administratif au sens de la jurisprudence du Conseil d'État. Il ne crée pas de droits subjectifs au profit des habitants des quartiers prioritaires, mais il engage les signataires sur des objectifs et des moyens. Sa nature se rapproche de celle des contrats de plan État-Région, dont le Conseil d'État a précisé qu'ils ne sont pas susceptibles de créer des obligations juridiquement contraignantes entre les parties (CE, Assemblée, 25 octobre 1996, Association Estuaire-Écologie).

L'article 6 de la loi du 21 février 2014 prévoit que le contrat de ville est conclu à l'échelle intercommunale entre l'État (y compris ses établissements publics et les groupements d'intérêt public dont il est membre) et les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre concernés. Les départements et les régions en sont également signataires, ce qui traduit la volonté du législateur d'associer tous les niveaux de collectivités à cette politique transversale.

Répartition des compétences entre EPCI et communes

La loi Lamy a consacré le rôle pivot de l'intercommunalité dans la conduite de la politique de la ville. L'EPCI compétent en matière de politique de la ville est chargé de quatre missions principales : le diagnostic du territoire, la définition des orientations, l'animation et la coordination du contrat de ville, ainsi que la mise en œuvre des actions relevant de ses compétences propres et de celles de portée intercommunale.

Le maire conserve un rôle essentiel dans la mise en œuvre du contrat de ville sur le territoire communal. Il agit dans le cadre de ses compétences, notamment en matière d'urbanisme, d'action sociale de proximité et de tranquillité publique. Il contribue également aux actions des autres signataires selon les modalités définies par le contrat lui-même. Cette articulation entre niveau intercommunal et communal reflète le principe de subsidiarité appliqué à la politique de la ville.

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a renforcé cette architecture en précisant les modalités de la participation des habitants, à travers les conseils citoyens créés dans chaque QPV par la loi Lamy (article 7 de la loi du 21 février 2014).

Contenu et piliers du contrat de ville

Le contrat de ville s'articule autour de trois piliers définis par la loi : la cohésion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain, et le développement économique et l'emploi. Ces piliers structurent les engagements des signataires et les actions programmées.

Le volet renouvellement urbain est articulé avec le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), piloté par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), créée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, dite loi Borloo. Le NPNRU, doté de financements importants, intervient dans les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants.

Des conventions d'application territoriale peuvent préciser à l'échelle de chaque commune ou de chaque quartier les modalités de mise en œuvre du contrat de ville intercommunal, permettant ainsi une adaptation fine aux réalités locales.

Les contrats de ville nouvelle génération (2024-2030)

Les contrats de ville 2015-2023 ayant été prolongés à plusieurs reprises, une nouvelle génération de contrats, dits contrats de ville "Engagements Quartiers 2030", a été lancée pour la période 2024-2030. Cette nouvelle génération s'inscrit dans le cadre du comité interministériel des villes (CIV) du 27 octobre 2023, qui a défini les orientations de la politique de la ville pour les années à venir.

La nouvelle géographie prioritaire, actualisée sur la base des données de revenus les plus récentes, a conduit à une révision de la liste des QPV. Le nombre de quartiers prioritaires a été ajusté pour mieux correspondre aux réalités socio-économiques des territoires.

Le contrôle juridictionnel

Le juge administratif exerce un contrôle limité sur la politique de la ville. S'agissant de la délimitation des QPV, le Conseil d'État a jugé que le décret fixant la liste des quartiers prioritaires pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (CE, 30 septembre 2016, n° 393360). Le juge vérifie que le critère légal de revenu a été correctement appliqué.

En matière de dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), qui constitue l'un des instruments financiers associés à la politique de la ville, le Conseil constitutionnel a validé le mécanisme de péréquation au regard du principe d'égalité (Conseil constitutionnel, décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003).

À retenir

• Le contrat de ville, instauré par la loi Lamy du 21 février 2014, est conclu à l'échelle intercommunale entre l'État, les EPCI à fiscalité propre et les communes, avec la signature des départements et des régions.
• L'EPCI est chargé du diagnostic, de la définition des orientations, de l'animation, de la coordination et de la mise en œuvre des actions intercommunales ; le maire met en œuvre le contrat à l'échelle communale.
• La géographie prioritaire repose sur un critère unique de revenu (60 % du revenu fiscal médian de référence) définissant les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
• Le contrat de ville s'organise autour de trois piliers : cohésion sociale, cadre de vie et renouvellement urbain, développement économique et emploi.
• Les conseils citoyens, créés dans chaque QPV, assurent la participation des habitants à l'élaboration et au suivi du contrat de ville.