Le contrat de ville, instrument de la politique de la ville à l'échelle intercommunale

Fondements et évolution historique de la politique de la ville

La politique de la ville constitue une politique publique transversale visant à réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et le reste du territoire national. Ses origines remontent aux programmes "Habitat et vie sociale" lancés à la fin des années 1970, avant que la notion de "politique de la ville" ne s'institutionnalise progressivement dans les années 1980 et 1990. La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 (dite loi LOV) a posé les premiers jalons d'un cadre législatif structuré, en affirmant le droit à la ville et en instaurant des mécanismes de solidarité financière entre communes.

La loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a ensuite créé l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et introduit les zones urbaines sensibles (ZUS), les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU). Ce dispositif de zonage a été profondément réformé par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy, qui a substitué à ces catégories une géographie prioritaire unique fondée sur un critère de revenu médian des habitants.

La géographie prioritaire : les quartiers prioritaires de la politique de la ville

La loi du 21 février 2014 a simplifié la géographie de la politique de la ville en créant les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Leur délimitation repose sur un critère unique et objectif : le revenu médian par habitant, fixé à un seuil inférieur à 60 % du revenu médian de référence national (11 250 euros) ou à 60 % du revenu médian de l'unité urbaine environnante. Ce critère est défini par le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014.

Environ 1 500 QPV ont été identifiés sur le territoire national, concernant près de 5,5 millions d'habitants. La liste de ces quartiers est fixée par décret et fait l'objet de révisions périodiques. Cette approche par les revenus a permis de dépasser les limites des anciens zonages, souvent critiqués pour leur caractère figé et leur inadéquation avec la réalité socio-économique des territoires.

Le contrat de ville : définition et échelle intercommunale

Le contrat de ville constitue l'instrument opérationnel central de la politique de la ville depuis la réforme de 2014. L'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 dispose que la politique de la ville est mise en oeuvre par des contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État et ses établissements publics et, d'autre part, les collectivités territoriales et leurs groupements.

Le choix de l'échelle intercommunale traduit la volonté du législateur de dépasser le cadre communal, jugé trop étroit pour appréhender les dynamiques urbaines de ségrégation et de solidarité territoriale. L'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est ainsi devenu le pilier de la contractualisation, en cohérence avec le transfert progressif de la compétence "politique de la ville" aux intercommunalités, consacré par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM).

Les parties au contrat de ville

Le contrat de ville associe une pluralité de signataires. L'article 6 de la loi du 21 février 2014 prévoit la signature obligatoire par l'État, les communes et les EPCI concernés. Les départements sont également signataires de ces contrats, ce qui les associe pleinement à la mise en oeuvre de la politique de la ville, notamment au titre de leurs compétences en matière d'action sociale, de prévention spécialisée et d'insertion.

Les régions peuvent également être signataires, en particulier au regard de leurs compétences en matière de développement économique, de formation professionnelle et d'aménagement du territoire. Par ailleurs, les organismes de protection sociale (caisses d'allocations familiales, Pôle emploi devenu France Travail), les bailleurs sociaux, les acteurs associatifs et les habitants eux-mêmes sont associés à l'élaboration et à la mise en oeuvre du contrat, conformément au principe de co-construction inscrit dans la loi.

Contenu et piliers du contrat de ville

Le contrat de ville s'articule autour de trois piliers définis par la loi du 21 février 2014 : la cohésion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain, et le développement économique et l'emploi. À ces trois piliers s'ajoutent des axes transversaux relatifs à la lutte contre les discriminations, à l'égalité entre les femmes et les hommes, et à la jeunesse.

Le volet "cohésion sociale" englobe l'éducation, la santé, la prévention de la délinquance et l'accès aux droits. Le volet "renouvellement urbain" fait le lien avec les conventions de l'ANRU dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), doté initialement de 5 milliards d'euros puis porté à 10 milliards. Le volet "emploi et développement économique" mobilise les dispositifs d'insertion professionnelle et les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE).

La participation des habitants : les conseils citoyens

Innovation majeure de la loi du 21 février 2014, les conseils citoyens sont créés dans chaque QPV pour garantir la participation des habitants à l'élaboration, au suivi et à l'évaluation du contrat de ville (article 7). Composés pour moitié d'habitants tirés au sort et pour moitié de représentants associatifs et d'acteurs locaux, ces conseils citoyens disposent d'une autonomie de fonctionnement et sont associés à toutes les instances de pilotage du contrat de ville.

Cette exigence participative s'inscrit dans une tradition plus large de démocratie locale, que l'on retrouve dans les dispositions de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (conseils de quartier). Le Conseil d'État a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler l'importance de la consultation des habitants dans la conduite des politiques urbaines (CE, 26 juin 2015, Association France Nature Environnement, n° 360212, à propos de la participation du public en matière environnementale).

Nature juridique du contrat de ville

La nature juridique du contrat de ville soulève des questions classiques en droit administratif. Il ne s'agit ni d'un contrat administratif au sens strict soumis au code de la commande publique, ni d'un simple engagement politique dénué de portée normative. Le contrat de ville se rattache à la catégorie des conventions d'objectifs et de moyens liant l'État et les collectivités territoriales, proches des contrats de plan État-région (CPER) dont le Conseil d'État a jugé qu'ils ne créaient pas de droits pour les tiers (CE, Ass., 8 janvier 1988, Ministre chargé du Plan c/ Communauté urbaine de Strasbourg).

Cette qualification a des conséquences pratiques importantes : les engagements pris dans le contrat de ville relèvent davantage de la programmation que de l'obligation juridique contraignante, ce qui peut limiter l'effectivité des objectifs affichés. Le juge administratif exerce toutefois un contrôle sur le respect des procédures de concertation prévues par la loi.

Évaluation et perspectives

Les contrats de ville de nouvelle génération, conclus initialement pour la période 2015-2020, ont été prolongés à plusieurs reprises, notamment en raison de la crise sanitaire de 2020. La Cour des comptes, dans son rapport de 2020 sur l'évaluation de l'attractivité des QPV, a souligné les limites de la contractualisation, pointant le manque de moyens financiers dédiés, la complexité de la gouvernance multi-acteurs et l'insuffisante mobilisation du droit commun au bénéfice des quartiers prioritaires.

La loi du 21 février 2014 prévoyait une révision de la géographie prioritaire tous les six ans, sur la base de critères actualisés. Les réflexions sur les "contrats de ville de nouvelle génération" (à partir de 2024) visent à renforcer l'efficacité du dispositif, notamment par une meilleure territorialisation des politiques publiques et un renforcement du pouvoir d'agir des habitants.

À retenir

• Le contrat de ville est l'instrument central de la politique de la ville depuis la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, conclu à l'échelle intercommunale entre l'État, les EPCI, les communes et les départements.
• La géographie prioritaire repose sur un critère unique de revenu médian définissant les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
• Le contrat de ville s'articule autour de trois piliers : cohésion sociale, renouvellement urbain, développement économique et emploi.
• Les conseils citoyens, composés d'habitants tirés au sort et de représentants associatifs, garantissent la participation citoyenne à toutes les étapes du contrat.
• La nature juridique du contrat de ville, proche d'une convention de programmation, limite sa portée contraignante tout en structurant l'action publique interministérielle et partenariale en faveur des quartiers défavorisés.