Le cimetière communal : service public, police et gestion

Nature juridique et fondement du service public des cimetières

Le cimetière constitue un service public communal à caractère administratif dont l'existence est imposée par la loi. Chaque commune, ou chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en la matière, doit disposer d'au moins un cimetière comprenant un terrain consacré à l'inhumation des morts (article L. 2223-1 du CGCT). Cette obligation traduit une mission de salubrité publique héritée du décret du 23 prairial an XII (12 juin 1804), texte fondateur du droit funéraire français qui a posé le principe de l'éloignement des cimetières hors des enceintes urbaines et des lieux de culte.

Le cimetière est qualifié de dépendance du domaine public communal par la jurisprudence (CE, 28 juin 1935, Marécar). Cette qualification emporte des conséquences majeures : inaliénabilité, imprescriptibilité et impossibilité d'appropriation privée du sol. Les concessions funéraires ne constituent donc pas un droit de propriété sur le terrain, mais un droit réel immobilier d'usage à durée déterminée ou perpétuelle, conféré par un acte administratif unilatéral (CE, 21 octobre 1955, Demoiselle Méline).

Obligation de création et dimensionnement

La loi impose des règles précises de dimensionnement. Le terrain consacré à l'inhumation doit être cinq fois plus étendu que l'espace nécessaire au dépôt du nombre présumé de morts pouvant y être enterrés chaque année (article L. 2223-2 du CGCT). Cette règle, qui remonte elle aussi au décret de prairial an XII, vise à garantir un roulement suffisant des sépultures et à prévenir les problèmes sanitaires.

Depuis la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire, les communes de 2 000 habitants et plus, ainsi que les EPCI de même seuil démographique lorsqu'ils sont compétents, doivent en outre disposer d'au moins un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des défunts. Ce site doit comprendre un espace aménagé pour la dispersion des cendres (jardin du souvenir), doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des espaces concédés pour l'inhumation des urnes.

Police des cimetières

La police des cimetières relève du maire au titre de ses pouvoirs de police spéciale (articles L. 2213-7 à L. 2213-15 du CGCT). Cette police spéciale se distingue de la police générale de l'ordre public et ne peut être transférée au président de l'EPCI, même lorsque la compétence cimetière a été transférée à l'intercommunalité (CE, 6 janvier 2006, Commune de Batz-sur-Mer, confirmé par l'article L. 5211-9-2 du CGCT). Le maire est ainsi compétent pour réglementer l'accès au cimetière, fixer les horaires d'ouverture, déterminer les conditions d'inhumation et veiller au bon ordre et à la décence du lieu.

Le règlement municipal du cimetière constitue l'instrument juridique principal de cette police. Il peut imposer des prescriptions relatives aux dimensions des monuments, aux matériaux utilisés, aux plantations autorisées, ou encore aux conditions d'intervention des entreprises de pompes funèbres. Toutefois, ces prescriptions ne doivent pas porter une atteinte disproportionnée à la liberté des funérailles consacrée par la loi du 15 novembre 1887 sur la liberté des funérailles.

Le régime des concessions funéraires

Les concessions funéraires sont accordées par le maire, moyennant le versement d'un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal. Il existe quatre catégories de concessions : les concessions temporaires (15 ans maximum), trentenaires (30 ans), cinquantenaires (50 ans) et perpétuelles. La commune n'est pas tenue de proposer l'ensemble de ces catégories (CE, 20 janvier 1956, Ville de Nice).

Toute personne a droit à être inhumée dans le cimetière de la commune si elle remplit l'une des conditions prévues à l'article L. 2223-3 du CGCT : être décédée sur le territoire de la commune, y être domiciliée, y disposer d'une sépulture de famille, ou être inscrite sur les listes électorales dans le cas des Français établis hors de France. Le maire ne peut refuser l'inhumation que pour des motifs d'intérêt général dûment justifiés.

Neutralité et laïcité dans le cimetière

Le cimetière est soumis au principe de neutralité des services publics. Depuis la loi du 14 novembre 1881, il est interdit d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt. Les anciens "carrés confessionnels" n'ont pas de base légale explicite, mais une circulaire du 19 février 2008 admet la possibilité de regroupements de fait au sein du cimetière, à condition qu'ils résultent du libre choix des familles et non d'une décision de l'autorité communale imposant une séparation.

Le Conseil d'État a confirmé que l'interdiction de signes religieux ne s'applique pas aux monuments et sépultures individuels, les familles restant libres d'y apposer les signes et emblèmes de leur choix (CE, 21 janvier 1925, Guilhaumé). En revanche, les parties communes du cimetière doivent respecter la neutralité.

Reprise des concessions et terrain commun

Lorsqu'une concession temporaire arrive à échéance et n'est pas renouvelée, ou lorsqu'une concession est en état d'abandon, la commune peut procéder à la reprise de la concession selon une procédure strictement encadrée par les articles L. 2223-17 et R. 2223-12 à R. 2223-23 du CGCT. Pour les concessions perpétuelles, la reprise pour état d'abandon n'est possible qu'après un délai de trente ans suivant l'inhumation la plus récente, et après le constat d'un défaut d'entretien manifeste.

Le terrain commun (anciennement "fosse commune") est l'espace du cimetière où sont inhumées gratuitement les personnes ne disposant pas de concession. L'inhumation en terrain commun dure au minimum cinq ans (article R. 2223-5 du CGCT), délai au-delà duquel la commune peut procéder à l'exhumation et au regroupement des restes dans un ossuaire.

À retenir

• Le cimetière est un service public communal obligatoire et une dépendance du domaine public, dont la création est imposée par l'article L. 2223-1 du CGCT.
• Les communes et EPCI de 2 000 habitants et plus doivent disposer d'un site cinéraire comprenant un espace de dispersion et un columbarium (loi du 19 décembre 2008).
• La police des cimetières est une police spéciale du maire, intransférable au président de l'EPCI, même en cas de transfert de la compétence cimetière.
• Les concessions funéraires sont des droits réels d'usage sur le domaine public, et non des droits de propriété.
• Le principe de neutralité interdit les séparations confessionnelles imposées, mais les familles conservent la liberté d'apposer des signes religieux sur les sépultures individuelles.