Le cadre juridique du déploiement des infrastructures de communications électroniques par les collectivités territoriales

Fondements du droit des communications électroniques appliqué aux collectivités

Le déploiement des infrastructures de communications électroniques sur le territoire français repose sur un cadre juridique qui articule les compétences de l'État, des collectivités territoriales et des opérateurs privés. La loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) a constitué un tournant en ouvrant aux collectivités territoriales la possibilité d'intervenir directement dans le secteur des communications électroniques, rompant avec le monopole historique de l'État puis des opérateurs privés.

L'article L. 1425-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de cette loi, constitue la pierre angulaire de l'intervention des collectivités en matière de réseaux. Il autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à établir et exploiter des réseaux de communications électroniques, à condition de respecter un principe de subsidiarité : l'intervention publique doit pallier une insuffisance de l'initiative privée. Ce dispositif a été complété par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, puis par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Le droit à l'information des collectivités territoriales

L'article L. 33-7 du Code des postes et des communications électroniques impose aux gestionnaires d'infrastructures et aux opérateurs de communications électroniques une obligation de communication gratuite aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Cette obligation porte sur les informations relatives à l'implantation et au déploiement de leurs infrastructures et réseaux sur le territoire concerné. Ce droit à l'information constitue un préalable indispensable à toute politique publique de déploiement numérique, car il permet aux collectivités de disposer d'une cartographie précise des infrastructures existantes.

L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) joue un rôle central dans la mise en oeuvre de cette obligation. Elle collecte les données relatives à la couverture du territoire et les met à disposition des collectivités dans le cadre de ses missions définies aux articles L. 36-7 et suivants du Code des postes et des communications électroniques. Le décret n° 2010-57 du 15 janvier 2010 a précisé les modalités de communication de ces informations.

La protection des données relatives aux infrastructures

L'article D. 98-6-3 du Code des postes et des communications électroniques impose à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements de prendre les mesures nécessaires pour prévenir l'accès aux données d'infrastructure par toute personne non autorisée, en tenant compte des techniques disponibles. Cette obligation de sécurité traduit la sensibilité des informations relatives aux réseaux de communications, qui relèvent à la fois de la sécurité nationale et du secret des affaires des opérateurs.

Cette exigence s'inscrit dans un cadre plus large de protection des infrastructures critiques. La directive européenne 2008/114/CE du 8 décembre 2008 relative aux infrastructures critiques européennes a posé les bases d'une approche commune en matière de protection de ces infrastructures. En droit interne, le Code de la défense (articles L. 1332-1 et suivants) organise la protection des opérateurs d'importance vitale (OIV), catégorie à laquelle appartiennent les principaux opérateurs de communications électroniques.

Le rôle spécifique du département

Le département occupe une place particulière dans l'architecture institutionnelle du déploiement numérique. En vertu de l'article L. 1425-2 du CGCT, les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) peuvent être établis à l'échelle départementale. Ces schémas, qui n'ont pas de caractère prescriptif mais constituent des documents de programmation, permettent de coordonner les initiatives publiques et privées en matière de déploiement du très haut débit.

Le département peut également intervenir en tant que maître d'ouvrage direct pour l'établissement de réseaux d'initiative publique (RIP). Plusieurs départements ont ainsi créé des syndicats mixtes ouverts ou des structures dédiées pour porter ces projets. Le Plan France Très Haut Débit, lancé en 2013, a renforcé ce rôle en confiant aux départements une fonction de coordination entre les zones d'initiative privée (zones AMII) et les zones d'initiative publique.

La compétence départementale en matière de solidarité territoriale, consacrée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), justifie cette intervention. Le département veille à la réduction de la fracture numérique, en complémentarité avec les régions (qui élaborent les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, SRADDET) et les intercommunalités.

Les modalités juridiques d'intervention des collectivités

L'article L. 1425-1 du CGCT organise une intervention graduée des collectivités en trois niveaux. Le premier niveau consiste en la mise à disposition d'infrastructures passives (fourreaux, pylônes, locaux techniques) aux opérateurs. Le deuxième niveau permet l'établissement et l'exploitation de réseaux de communications électroniques, y compris la fourniture de capacités de transport. Le troisième niveau autorise la fourniture de services directement aux utilisateurs finaux, mais uniquement après avoir constaté, par un appel d'offres resté infructueux, l'insuffisance de l'initiative privée.

Avant toute intervention, la collectivité doit publier son projet et le notifier à l'ARCEP, qui vérifie sa compatibilité avec les règles du marché intérieur. Cette procédure de consultation préalable, d'une durée minimale de deux mois, vise à garantir le respect du droit de la concurrence. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de cette compétence (CE, 2003, Département de la Vendée), en soulignant l'importance du respect du principe de subsidiarité.

Les collectivités peuvent recourir à différents montages contractuels : délégation de service public (DSP), concession, affermage, ou marché public. Le choix du mode de gestion dépend du niveau d'intervention retenu et du partage des risques souhaité entre la collectivité et l'opérateur partenaire.

Les enjeux contemporains : fibre optique et couverture mobile

Le déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH, Fiber to the Home) constitue l'enjeu majeur des politiques publiques numériques actuelles. Le cadre réglementaire applicable, défini notamment par les décisions de l'ARCEP sur la mutualisation de la partie terminale des réseaux FttH, repose sur le principe du point de mutualisation, qui permet à plusieurs opérateurs de partager une même infrastructure.

En matière de couverture mobile, le dispositif de couverture ciblée issu de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN) a instauré un mécanisme par lequel les collectivités identifient les zones à couvrir en priorité, l'ARCEP intégrant ensuite ces demandes dans les obligations des opérateurs. Ce dispositif complète le programme historique de couverture des zones blanches lancé en 2003.

Le New Deal Mobile de 2018, accord entre l'État, l'ARCEP et les quatre opérateurs mobiles, a transformé l'approche réglementaire en substituant aux enchères financières des engagements contraignants de couverture, assortis de sanctions en cas de non-respect.

À retenir

• L'article L. 1425-1 du CGCT autorise les collectivités à intervenir dans le déploiement des réseaux numériques selon un principe de subsidiarité par rapport à l'initiative privée, avec trois niveaux d'intervention possibles.
• L'article L. 33-7 du Code des postes et des communications électroniques garantit aux collectivités un droit d'information gratuit sur les infrastructures déployées sur leur territoire.
• Le département joue un rôle pivot dans la coordination du déploiement numérique, notamment par l'élaboration des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN).
• La protection des données relatives aux infrastructures est une obligation pesant sur tous les acteurs publics en vertu de l'article D. 98-6-3 du Code des postes et des communications électroniques.
• Le New Deal Mobile de 2018 a renouvelé l'approche de la couverture mobile en privilégiant des obligations contraignantes de déploiement au profit des territoires insuffisamment couverts.