Le cadre juridique des aides publiques aux entreprises en difficulté

Le fondement de l'intervention publique en faveur des entreprises en difficulté

L'intervention des personnes publiques en soutien aux entreprises en difficulté s'inscrit dans une tradition ancienne du droit public français. Elle repose sur la conciliation entre deux principes apparemment contradictoires : la liberté du commerce et de l'industrie, consacrée par le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791, et la nécessité de préserver l'emploi et le tissu économique local. Le Conseil d'État a très tôt admis que l'intérêt général pouvait justifier des interventions économiques publiques, notamment lorsqu'une carence de l'initiative privée est constatée (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers).

Le cadre constitutionnel offre également un appui à cette intervention. Le Préambule de la Constitution de 1946, intégré au bloc de constitutionnalité, affirme le droit à l'emploi et le devoir de la Nation de garantir les conditions nécessaires au développement de l'individu et de la famille. Le Conseil constitutionnel a par ailleurs reconnu que la sauvegarde de l'emploi constitue un objectif de valeur constitutionnelle (CC, décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998).

Au niveau européen, le droit des aides d'État encadre strictement les interventions publiques. L'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) pose le principe d'interdiction des aides d'État susceptibles de fausser la concurrence, tout en prévoyant des exceptions. Les lignes directrices de la Commission européenne concernant les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, révisées en 2014, définissent les conditions dans lesquelles ces aides peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

Les allègements fiscaux et crédits d'impôt

Les allègements fiscaux constituent un levier majeur de soutien aux entreprises en difficulté. Ils prennent plusieurs formes. Le crédit d'impôt permet de réduire directement le montant de l'impôt dû, voire de générer un remboursement lorsque le crédit excède l'impôt. Les exonérations temporaires de cotisation foncière des entreprises (CFE) ou de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) peuvent être accordées par les collectivités territoriales en application des articles 1464 B et suivants du Code général des impôts.

Les collectivités territoriales disposent depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM) et surtout depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 d'un cadre renouvelé pour l'octroi d'aides économiques. La région est devenue la collectivité chef de file en matière de développement économique (article L. 4251-12 du CGCT). Elle élabore le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) qui définit les orientations en matière d'aides aux entreprises en difficulté.

Les communes et leurs groupements peuvent accorder des aides complémentaires dans le cadre de conventions passées avec la région (article L. 1511-2 du CGCT). Cette articulation entre niveaux de collectivités vise à assurer la cohérence des interventions tout en préservant une capacité d'adaptation aux réalités locales.

Les dispositifs de garantie publique et le prêt garanti par l'État

Le mécanisme du prêt garanti par l'État (PGE) a connu un développement considérable lors de la crise sanitaire de 2020. Institué par l'article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative, le PGE permettait aux entreprises d'obtenir un prêt de trésorerie garanti par l'État à hauteur de 90 %. Ce dispositif, initialement prévu pour une durée limitée, a été prolongé et adapté à plusieurs reprises.

En dehors du contexte exceptionnel de la crise sanitaire, l'État dispose d'instruments permanents de garantie. Bpifrance (Banque publique d'investissement), créée par la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012, joue un rôle central dans le soutien aux entreprises en difficulté. Elle propose des garanties de prêts, des prêts de consolidation et des dispositifs de médiation du crédit. Le CIRI (Comité interministériel de restructuration industrielle) intervient quant à lui pour les entreprises de plus de 400 salariés, tandis que les CRP (commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises) agissent au niveau régional.

La jurisprudence administrative encadre ces garanties. Le Conseil d'État a précisé que l'octroi d'une garantie d'emprunt par une collectivité territoriale constitue une aide indirecte soumise aux règles de plafonnement prévues par l'article L. 2252-1 du CGCT (CE, 23 mars 2012, Commune de Port-Vendres, n° 348085). Une collectivité ne peut garantir la totalité d'un emprunt et le montant total des annuités garanties ne peut excéder un pourcentage déterminé des recettes réelles de fonctionnement.

Les fonds de solidarité et dispositifs d'urgence

Les fonds de solidarité sont des mécanismes d'aide directe destinés à compenser les pertes subies par les entreprises dans des circonstances exceptionnelles. Le fonds de solidarité créé par l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020, dans le contexte de la pandémie de Covid-19, a constitué un exemple emblématique de ce type de dispositif. Il a permis le versement d'aides forfaitaires puis proportionnelles au chiffre d'affaires perdu, pour un coût total estimé à plus de 35 milliards d'euros.

En dehors des situations de crise, les collectivités territoriales peuvent créer des fonds d'intervention économique. Les régions peuvent, en vertu de l'article L. 4211-1 du CGCT, accorder des aides directes (subventions, avances remboursables, prêts à taux bonifié) et des aides indirectes (garanties d'emprunt, bonifications d'intérêt) aux entreprises en difficulté. Ces aides doivent respecter le régime des aides d'État européen, notamment les règlements d'exemption par catégorie et le régime de minimis qui plafonne les aides à 300 000 euros sur trois exercices fiscaux (règlement UE 2023/2831 du 13 décembre 2023).

Le soutien à l'exportation comme levier de redressement

Le soutien à l'exportation constitue un volet spécifique de l'aide aux entreprises en difficulté, car l'internationalisation peut représenter un levier de redressement. Business France, établissement public à caractère industriel et commercial, accompagne les entreprises dans leur développement international. La Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface), agissant pour le compte de l'État jusqu'en 2016 (activité désormais reprise par Bpifrance Assurance Export), propose des garanties publiques à l'exportation : assurance-crédit, assurance prospection, garantie de change et garantie du risque exportateur.

Ces dispositifs sont encadrés par l'Arrangement de l'OCDE sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, qui fixe les conditions minimales (taux d'intérêt, durée de remboursement, primes) applicables aux crédits à l'exportation soutenus par les gouvernements. Le droit de l'Union européenne complète cet encadrement, la Commission veillant à ce que les garanties à l'exportation ne constituent pas des aides d'État déguisées au sens de l'article 107 TFUE.

Les procédures collectives et l'articulation avec le droit privé

L'aide publique aux entreprises en difficulté s'articule avec les procédures collectives prévues par le livre VI du Code de commerce. La prévention des difficultés passe d'abord par des procédures amiables : le mandat ad hoc et la procédure de conciliation (articles L. 611-3 et L. 611-4 du Code de commerce). Lorsque l'entreprise est en cessation des paiements ou proche de l'être, les procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire prennent le relais.

Les personnes publiques interviennent dans ces procédures à plusieurs titres. En tant que créancières (créances fiscales, sociales), elles peuvent consentir des remises dans le cadre des plans de sauvegarde ou de redressement. La Commission des chefs des services financiers (CCSF), présidée par le directeur départemental des finances publiques, peut accorder des délais de paiement et des remises partielles de dettes fiscales et sociales.

Le juge administratif contrôle la légalité des aides accordées aux entreprises en difficulté. Il vérifie notamment que l'aide répond à un intérêt public suffisant et qu'elle n'est pas constitutive d'une libéralité prohibée (CE, Sect., 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n° 169473). Le Conseil d'État a ainsi jugé qu'une commune ne peut accorder une aide à une entreprise en difficulté que si cette aide est justifiée par un intérêt public local, comme la sauvegarde de l'emploi ou le maintien d'un service nécessaire aux besoins de la population.

À retenir

• L'intervention publique en faveur des entreprises en difficulté repose sur la conciliation entre liberté du commerce et de l'industrie, intérêt général et droit européen des aides d'État (article 107 TFUE).
• La loi NOTRe du 7 août 2015 a fait de la région la collectivité chef de file en matière de développement économique, avec le SRDEII comme document stratégique de référence.
• Les outils d'aide comprennent les allègements fiscaux, les garanties publiques (dont le PGE), les fonds de solidarité et le soutien à l'exportation, tous soumis au régime européen des aides d'État et au plafond de minimis.
• L'aide publique s'articule avec les procédures collectives du Code de commerce et suppose le respect d'un intérêt public local suffisant, sous le contrôle du juge administratif.
• Bpifrance constitue l'opérateur central de l'accompagnement financier des entreprises en difficulté, tant pour les garanties que pour les prêts de consolidation.