L'Anah et l'Anru : deux opérateurs nationaux au service de la politique du logement

Nature juridique et rattachement institutionnel

L'Agence nationale de l'habitat (Anah) est un établissement public administratif (EPA) de l'État, régi par les articles R. 321-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation. Elle est placée sous une tutelle interministérielle associant les ministres chargés du logement, de l'énergie, du budget et de l'économie. Cette pluralité de tutelles traduit le caractère transversal de sa mission, qui touche aussi bien à la politique sociale du logement qu'à la transition énergétique du parc privé.

L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), créée par l'article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, est également un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Elle est placée sous la tutelle du ministre chargé de la politique de la ville, qui fixe les orientations générales de son action (décret n° 2004-123). La qualification d'EPIC, distincte de celle de l'Anah, s'explique par la nature opérationnelle et financière de ses interventions dans les quartiers prioritaires.

Cette distinction de statut (EPA pour l'Anah, EPIC pour l'Anru) emporte des conséquences juridiques importantes, notamment en matière de régime du personnel, de comptabilité publique et de contentieux. Le personnel de l'Anah relève en principe du droit public, tandis que celui de l'Anru est soumis au droit privé, conformément à la jurisprudence classique du Tribunal des conflits (TC, 25 mars 1996, Berkani).

Missions et champs d'intervention

L'Anah a pour mission principale d'améliorer l'état du parc de logements privés existants afin de lutter contre les fractures sociales et territoriales. Elle intervient par le biais de subventions aux propriétaires occupants et bailleurs pour des travaux de rénovation, de mise aux normes de décence ou de lutte contre la précarité énergétique. Depuis 2020, le dispositif MaPrimeRénov' a considérablement élargi son périmètre d'action en matière de rénovation énergétique.

L'Anah comprend trois organes principaux : un conseil d'administration, une commission nationale pour la lutte contre l'habitat indigne et une commission des recours. La commission de lutte contre l'habitat indigne illustre la dimension sanitaire et sociale de l'action de l'agence, qui dépasse le simple entretien du bâti.

L'Anru, quant à elle, finance et coordonne les programmes de rénovation urbaine dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2003, puis le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), initié par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, constituent ses principaux instruments d'intervention. Ces programmes mobilisent des financements croisés (État, Action Logement, collectivités territoriales, bailleurs sociaux).

Le régime de la tutelle sur les établissements publics

La notion de tutelle administrative sur les établissements publics se distingue du pouvoir hiérarchique. Conformément au principe selon lequel "la tutelle ne se présume pas" (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains), les pouvoirs de tutelle doivent être expressément prévus par un texte. Le ministre de tutelle dispose généralement d'un pouvoir d'approbation des délibérations du conseil d'administration, d'un pouvoir de nomination et, dans certains cas, d'un pouvoir de substitution.

Pour l'Anah, la tutelle interministérielle implique que les décisions stratégiques requièrent l'accord de plusieurs ministères. Ce mécanisme, s'il peut ralentir la prise de décision, garantit la cohérence de l'action publique entre politique du logement, politique énergétique et politique budgétaire.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser l'étendue du contrôle de tutelle sur les établissements publics en matière de logement, rappelant que l'autonomie de gestion de l'établissement doit être conciliée avec le respect des orientations fixées par l'autorité de tutelle.

À retenir

• L'Anah est un EPA sous tutelle interministérielle (logement, énergie, budget, économie), tandis que l'Anru est un EPIC sous tutelle du ministre de la politique de la ville.
• L'Anah intervient sur le parc privé (rénovation, lutte contre l'habitat indigne, rénovation énergétique via MaPrimeRénov'), l'Anru sur le parc public dans les quartiers prioritaires (PNRU puis NPNRU).
• La tutelle administrative ne se présume pas et doit être fondée sur un texte (principe issu de CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains).
• La distinction EPA/EPIC emporte des conséquences sur le régime du personnel, la comptabilité et le contentieux applicable.
• L'Anru a été créée par la loi du 1er août 2003, l'Anah repose sur les dispositions du Code de la construction et de l'habitation (art. R. 321-1 et s.).