L'aménagement du territoire en France : principes fondamentaux et cadre législatif

Définition et fondements de la politique d'aménagement du territoire

L'aménagement du territoire se définit comme l'ensemble des actions publiques tendant à un développement équilibré des régions et à une organisation de l'espace selon une conception directrice. Cette politique, qui trouve ses racines dans l'après-guerre avec la création de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) en 1963, traduit la volonté de l'État de corriger les déséquilibres spatiaux et de garantir une répartition harmonieuse des activités sur le territoire national.

La politique d'aménagement du territoire repose sur cinq principes fondamentaux, tels que rappelés dans le projet de loi de finances pour 2022. Le principe de répartition vise à assurer la meilleure distribution possible des richesses sur le territoire. Le principe de création consiste à instaurer les conditions et mécanismes locaux favorisant le développement des activités et des emplois. Le principe de compensation permet de corriger les inégalités territoriales en soutenant les espaces en difficulté. Le principe de protection impose de préserver les richesses environnementales et culturelles. Enfin, le principe de coopération exige que la politique d'aménagement soit construite avec l'ensemble des acteurs concernés.

Ces principes s'inscrivent dans la continuité de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, modifiée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (dite loi Voynet), qui a introduit la dimension du développement durable dans la politique d'aménagement.

Le cadre législatif contemporain

Le droit de l'aménagement du territoire a connu une évolution législative soutenue au cours des dernières décennies. La loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification a posé les bases d'une planification décentralisée. Les lois Pasqua (1995) et Voynet (1999) ont structuré les instruments de la politique d'aménagement, en créant notamment les pays et les schémas de services collectifs.

Plus récemment, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM) a renforcé le rôle des métropoles comme moteurs de l'aménagement. La loi NOTRe du 7 août 2015 a confié aux régions la compétence de chef de file en matière d'aménagement du territoire, avec la création des SRADDET. La loi 3DS du 21 février 2022 a poursuivi ce mouvement en approfondissant la différenciation territoriale et la déconcentration.

L'ensemble de ces textes dessine une architecture dans laquelle l'État conserve la responsabilité des orientations stratégiques nationales (via les DTADD notamment), tandis que les collectivités disposent d'une autonomie croissante dans la mise en œuvre locale de la politique d'aménagement.

Le marketing territorial : un outil complémentaire de l'aménagement

Au-delà des instruments juridiques classiques, les collectivités territoriales recourent de plus en plus au marketing territorial pour renforcer l'attractivité de leurs espaces. Selon la définition proposée par la publication Géoconfluences (ENS de Lyon et Direction générale de l'enseignement scolaire), le marketing territorial désigne la manière dont les pouvoirs publics utilisent les techniques de la publicité et de la communication, issues du monde de l'entreprise, pour promouvoir leurs territoires.

Un manifeste de l'attractivité territoriale et du marketing territorial, publié en juin 2021 par la chaire "Attractivité et Nouveau Marketing Territorial" d'Aix-Marseille Université en partenariat avec 33 territoires, a posé quatre principes directeurs. Premièrement, les démarches doivent maintenir un équilibre entre attraction et qualité de vie. Deuxièmement, elles doivent être culturelles et sur mesure, ancrées dans les identités territoriales spécifiques. Troisièmement, elles doivent être collectives et transversales. Quatrièmement, elles doivent être adossées à la gouvernance politique et managériale du territoire.

Ce phénomène, bien qu'il ne relève pas du droit de l'urbanisme stricto sensu, s'articule avec les politiques d'aménagement en contribuant à orienter les flux économiques et démographiques. Il pose néanmoins des questions en matière d'égalité territoriale, les collectivités les plus riches disposant de moyens de communication plus importants.

L'enjeu contemporain de la sobriété foncière

Le constat dressé par la Cour des comptes en 2020 est sans appel : 596 000 hectares ont été artificialisés en France en dix ans, sous l'effet conjugué de l'urbanisation, du développement des transports et des infrastructures. Ce rythme, parmi les plus élevés d'Europe, menace la souveraineté alimentaire, la biodiversité et la capacité de résilience des territoires face au changement climatique.

La réponse législative est venue avec la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, qui a inscrit dans le droit français l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050, avec un palier intermédiaire de réduction de 50 % entre 2021 et 2031. Cet objectif se décline dans l'ensemble de la hiérarchie des documents de planification, des SRADDET aux PLU, transformant en profondeur la manière de concevoir l'aménagement du territoire. Les collectivités sont désormais tenues de concilier développement et sobriété foncière, ce qui renouvelle fondamentalement l'approche de la planification spatiale.

À retenir

• L'aménagement du territoire repose sur cinq principes : répartition, création, compensation, protection et coopération.
• Le cadre législatif s'est construit progressivement depuis 1982, avec une montée en puissance du rôle des régions (loi NOTRe, SRADDET) et des métropoles (loi MAPTAM).
• Le marketing territorial, encadré par un manifeste de 2021, complète les instruments juridiques classiques pour renforcer l'attractivité des territoires.
• L'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) fixé par la loi Climat et Résilience de 2021 transforme en profondeur la politique d'aménagement du territoire.
• L'État conserve un rôle stratégique via les DTADD, tandis que les collectivités disposent d'une autonomie croissante dans la mise en œuvre locale.