La restauration scolaire dans les écoles primaires : un service public facultatif aux obligations croissantes

Nature juridique du service de restauration scolaire

La restauration scolaire constitue un service public administratif facultatif des communes. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux communes de créer un service de cantine dans les écoles primaires. En revanche, lorsqu'une commune décide de mettre en place ce service, elle se trouve soumise à un ensemble d'obligations qui se sont progressivement renforcées.

Le caractère administratif de ce service public a été confirmé par la jurisprudence. Le juge administratif est compétent pour connaître des litiges relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la restauration scolaire, y compris les contestations portant sur les tarifs ou les conditions d'accès (CE, 5 octobre 1984, Commissaire de la République de l'Ariège).

Le droit d'accès à la cantine : l'article L. 131-13 du Code de l'éducation

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a introduit l'article L. 131-13 du Code de l'éducation, qui dispose :

L'inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les enfants scolarisés. Il ne peut être établi aucune discrimination selon leur situation ou celle de leur famille.

Cette disposition a consacré législativement une solution que le juge administratif avait déjà esquissée. Avant même l'adoption de ce texte, le Conseil d'État avait censuré les pratiques discriminatoires de certaines communes qui réservaient l'accès à la cantine aux enfants dont les deux parents travaillaient (TA Marseille, 2009, confirmant l'illégalité de telles restrictions). Le Défenseur des droits avait également pris position à plusieurs reprises en faveur d'un accès non discriminatoire à la restauration scolaire.

Le droit d'inscription ne signifie toutefois pas un droit inconditionnel à être servi chaque jour. La commune peut organiser le service en fonction de ses capacités d'accueil, à condition que les critères retenus ne soient pas discriminatoires. Le Conseil d'État a précisé que la commune peut prendre en compte des contraintes matérielles objectives, comme le nombre de places disponibles, dès lors qu'elle met en place des critères de priorité transparents et non discriminatoires (CE, 20 mars 2020, Commune de Besançon, n° 397153).

Compétences et responsabilités des collectivités

La commune est compétente pour la restauration scolaire des écoles maternelles et élémentaires. Cette compétence peut être transférée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dans le cadre du transfert de la compétence scolaire ou périscolaire.

Pour les collèges, la compétence relève du département depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Pour les lycées, elle incombe à la région. Cette répartition s'inscrit dans la logique générale de la décentralisation qui confie à chaque niveau de collectivité la gestion des bâtiments et des services annexes des établissements scolaires relevant de sa compétence.

La commune peut gérer le service en régie directe, le confier à un prestataire par marché public ou le déléguer dans le cadre d'une délégation de service public (concession). Le choix du mode de gestion relève de la libre administration de la collectivité (CE, 18 mars 1988, Loupias).

Tarification et principe d'égalité

La tarification de la restauration scolaire obéit à des règles spécifiques. L'article L. 533-1 du Code de l'éducation prévoit que les tarifs de la restauration scolaire fournie aux élèves des écoles maternelles et élémentaires sont fixés par la commune. Ces tarifs peuvent être modulés en fonction des revenus des familles et du nombre d'enfants scolarisés.

Le Conseil d'État admet depuis longtemps que des tarifs différenciés selon les ressources des familles sont compatibles avec le principe d'égalité devant le service public, dès lors que cette modulation est fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet du service (CE, 20 janvier 1989, CCAS de La Rochelle). La modulation tarifaire ne doit cependant pas aboutir à faire payer aux usagers les plus aisés un tarif excédant le coût réel du repas.

La distinction entre enfants résidant dans la commune et enfants extérieurs est admise par la jurisprudence, les contribuables locaux participant au financement du service par leurs impôts. En revanche, il est interdit de discriminer selon la nationalité, la religion, l'activité professionnelle des parents ou toute autre considération étrangère à l'objet du service.

Obligations en matière de qualité et de nutrition

La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 dite loi EGalim a introduit des obligations significatives en matière de qualité des repas servis dans la restauration collective publique. Depuis le 1er janvier 2022, les repas servis dans la restauration collective dont les personnes morales de droit public ont la charge doivent comporter au moins 50 % de produits de qualité et durables, dont au moins 20 % de produits issus de l'agriculture biologique (article L. 230-5-1 du Code rural et de la pêche maritime).

La loi EGalim a également imposé à titre expérimental la proposition d'un menu végétarien hebdomadaire dans les cantines scolaires. Cette expérimentation, initialement prévue pour deux ans, a été pérennisée par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite loi Climat et Résilience, qui a rendu obligatoire la proposition d'un menu végétarien au moins une fois par semaine.

En matière d'hygiène et de sécurité alimentaire, les services de restauration scolaire sont soumis au règlement européen n° 852/2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires et doivent mettre en place un plan de maîtrise sanitaire fondé sur la méthode HACCP.

Les allergies alimentaires et le projet d'accueil individualisé

Les enfants souffrant d'allergies ou d'intolérances alimentaires bénéficient d'un dispositif spécifique : le projet d'accueil individualisé (PAI), prévu par la circulaire n° 2003-135 du 8 septembre 2003. Ce document, élaboré avec le médecin scolaire, prévoit les aménagements nécessaires, qui peuvent aller de l'adaptation des menus à l'autorisation pour l'enfant d'apporter son propre repas (panier-repas).

Le refus d'accueillir un enfant allergique à la cantine, sans avoir recherché de solution d'aménagement raisonnable, peut constituer une discrimination fondée sur l'état de santé. Le Défenseur des droits a rappelé à plusieurs reprises cette obligation d'aménagement.

La question de la laïcité et des menus confessionnels

La question des menus confessionnels (menus sans porc, menus halal ou casher) dans les cantines scolaires a fait l'objet de vifs débats. Le Conseil d'État, dans un avis rendu le 19 décembre 2013, a précisé que ni le principe de laïcité ni aucun texte n'impose ou n'interdit aux communes de proposer des menus de substitution. Les communes disposent donc d'une liberté de choix en la matière.

Le juge administratif a toutefois censuré la suppression brutale de menus de substitution pratiqués de longue date, lorsque cette suppression ne reposait sur aucune justification tirée de l'intérêt du service (TA Dijon, 28 août 2017, Ligue de défense judiciaire des musulmans c/ Commune de Chalon-sur-Saône ; confirmé par CAA Lyon, 23 octobre 2018, puis CE, 9 décembre 2020, n° 426483). Le Conseil d'État a jugé que la délibération supprimant les menus de substitution portait une atteinte disproportionnée à l'intérêt supérieur de l'enfant.

La lutte contre le gaspillage alimentaire

La loi n° 2016-138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, puis la loi EGalim, ont imposé aux services de restauration collective de mettre en place une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire. Celle-ci inclut la réalisation d'un diagnostic préalable, la mise en place d'actions correctives et l'information des convives.

Depuis la loi Climat et Résilience de 2021, les collectivités gestionnaires de services de restauration collective servant plus de 3 000 repas par jour doivent mettre en place un plan pluriannuel de diversification des sources de protéines.

À retenir

• La restauration scolaire est un service public facultatif des communes, mais lorsqu'il existe, l'inscription est un droit pour tous les enfants scolarisés sans discrimination (article L. 131-13 du Code de l'éducation, issu de la loi du 27 janvier 2017).
• Les tarifs peuvent être modulés selon les revenus des familles, conformément au principe d'égalité tel qu'interprété par le Conseil d'État.
• La loi EGalim impose des exigences de qualité (50 % de produits durables, 20 % de bio) et la proposition d'un menu végétarien hebdomadaire (pérennisé par la loi Climat et Résilience).
• Les communes ne sont ni obligées ni empêchées de proposer des menus de substitution confessionnels, mais ne peuvent supprimer une pratique ancienne sans justification liée à l'intérêt du service (CE, 9 décembre 2020).
• Les enfants allergiques doivent pouvoir bénéficier d'un projet d'accueil individualisé (PAI) permettant leur accueil à la cantine.