La répartition des compétences eau et assainissement entre communes et intercommunalités

Le cadre historique de la compétence eau et assainissement

La distribution d'eau potable et l'assainissement des eaux usées constituent des services publics industriels et commerciaux (SPIC) par nature, rattachés historiquement au bloc communal. Dès la loi municipale du 5 avril 1884, la commune s'est vu reconnaître une compétence générale en matière de salubrité publique, dont découle la responsabilité d'approvisionner la population en eau potable. Le Conseil d'État a très tôt qualifié la distribution d'eau de service public à caractère industriel et commercial (CE, 7 avril 1916, Astruc), ce qui emporte des conséquences majeures sur le régime juridique applicable : compétence du juge judiciaire pour les litiges avec les usagers, application du droit privé aux agents non-directeurs, et financement par redevance et non par l'impôt.

L'article L. 2224-7 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) confie aux communes la compétence en matière de distribution d'eau potable. L'article L. 2224-8 du CGCT leur attribue la compétence en matière d'assainissement, qui recouvre à la fois l'assainissement collectif (raccordement au réseau public) et l'assainissement non collectif (contrôle des installations individuelles). Le service public de l'assainissement non collectif (SPANC) a été rendu obligatoire par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992.

Le transfert progressif aux intercommunalités

Le mouvement de transfert des compétences eau et assainissement vers l'échelon intercommunal s'inscrit dans une dynamique de rationalisation de la gestion locale. La loi du 12 juillet 1999 (dite loi Chevènement) relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale avait déjà prévu le transfert obligatoire de ces compétences aux communautés urbaines et aux métropoles. Les communautés d'agglomération, créées par cette même loi, se sont vu attribuer l'assainissement comme compétence obligatoire.

La loi NOTRe du 7 août 2015 (loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République) a franchi une étape décisive en rendant obligatoire le transfert des compétences eau et assainissement à l'ensemble des communautés de communes et des communautés d'agglomération. Ce transfert devait initialement intervenir au 1er janvier 2020. Toutefois, face aux résistances du monde rural, la loi du 3 août 2018 (dite loi Ferrand-Fesneau) a introduit un mécanisme de minorité de blocage permettant aux communautés de communes de reporter ce transfert. La date butoir a finalement été fixée au 1er janvier 2026 pour les communautés de communes.

Ce calendrier différencié reflète une tension entre l'objectif de mutualisation et la volonté de préserver la maîtrise communale. Le Sénat, défenseur traditionnel des libertés locales, a joué un rôle majeur dans l'obtention de ces reports successifs.

Les modalités de gestion du service

Les collectivités compétentes disposent d'un choix entre plusieurs modes de gestion. La régie directe implique que la collectivité gère elle-même le service avec ses propres moyens. La régie dotée de l'autonomie financière ou la régie dotée de la personnalité morale offrent davantage de souplesse. Le recours à la gestion déléguée prend la forme de concessions ou d'affermages, encadrés par les dispositions du Code de la commande publique.

Le Conseil d'État a posé le principe de la liberté du choix du mode de gestion par la collectivité (CE, Sect., 18 mars 1988, Loupias). Cette liberté n'est toutefois pas absolue : elle doit s'exercer dans le respect du principe de continuité du service public et des exigences de performance environnementale.

En pratique, le secteur de l'eau se caractérise par une forte présence d'opérateurs privés (Veolia, Suez, SAUR), même si un mouvement de remunicipalisation s'observe depuis les années 2010, à l'image de la création d'Eau de Paris en 2010. Le tribunal administratif de Paris a validé ce choix de retour en régie (TA Paris, 21 juin 2010).

Le financement du service et le principe de l'eau paie l'eau

Le financement du service d'eau potable repose sur le principe selon lequel l'eau paie l'eau, consacré par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 (LEMA). L'article L. 2224-12 du CGCT prévoit que toute fourniture d'eau fait l'objet d'une facturation au volume consommé. Les budgets des services d'eau et d'assainissement sont des budgets annexes soumis à l'équilibre réel, ce qui interdit en principe les subventions du budget général (article L. 2224-2 du CGCT), sauf exceptions limitativement énumérées.

La redevance d'assainissement est due par tout usager raccordé ou raccordable au réseau public d'assainissement. Le Conseil constitutionnel a confirmé la nature de redevance pour service rendu de cette somme (CC, décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998), ce qui la distingue d'un impôt et la soustrait au principe d'égalité devant les charges publiques au sens strict.

Le droit à l'eau et les enjeux contemporains

La loi LEMA de 2006 a consacré dans son article 1er le droit d'accès à l'eau potable pour chaque personne, dans des conditions économiquement acceptables. Ce droit à l'eau, reconnu au niveau international par la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies du 28 juillet 2010, se traduit en droit français par l'interdiction des coupures d'eau dans les résidences principales, introduite par la loi Brottes du 15 avril 2013 et confirmée par le décret du 27 février 2014. Le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel de ce dispositif (CC, décision n° 2015-470 QPC du 29 mai 2015).

Les défis contemporains sont considérables : vétusté des réseaux (taux de fuite moyen national d'environ 20%), adaptation au changement climatique, protection de la ressource contre les pollutions diffuses (nitrates, pesticides), et mise en conformité avec la directive européenne 2020/2184 du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, qui renforce les exigences de surveillance.

À retenir

• L'eau et l'assainissement sont des SPIC communaux historiquement, transférés progressivement aux intercommunalités par la loi NOTRe de 2015, avec une échéance au 1er janvier 2026 pour les communautés de communes.
• Le principe l'eau paie l'eau impose un financement par redevances et un budget annexe équilibré, interdisant en principe les subventions du budget général.
• Les collectivités disposent d'une liberté de choix du mode de gestion (régie ou délégation), dans le respect de la continuité du service public.
• Le droit à l'eau est consacré par la LEMA de 2006, avec l'interdiction des coupures d'eau en résidence principale depuis la loi Brottes de 2013.
• Les enjeux actuels portent sur la vétusté des réseaux, l'adaptation au changement climatique et la conformité aux exigences européennes renforcées.