La protection des captages d'eau potable par les périmètres de protection

Fondement et objectif des périmètres de protection

La protection de la ressource en eau destinée à la consommation humaine constitue un impératif de santé publique reconnu de longue date par le législateur. L'article L. 1321-2 du code de la santé publique impose l'instauration de périmètres de protection autour de chaque point de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation humaine. Cette obligation, issue à l'origine de la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique, a été considérablement renforcée par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 sur le régime et la répartition des eaux, puis par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, dite loi Roudy-Sapin, qui a généralisé l'obligation de périmètres de protection à l'ensemble des captages.

Le mécanisme repose sur une déclaration d'utilité publique (DUP) prononcée par le préfet, après enquête publique et avis de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique. Cette DUP constitue à la fois un acte déclaratif (elle constate l'utilité publique du captage) et un acte réglementaire (elle fixe les servitudes applicables dans les périmètres). Le Conseil d'État a confirmé cette double nature dans sa jurisprudence (CE, 14 mars 2003, Association pour la défense de l'environnement d'Avrillé).

Les trois niveaux de périmètres

Le dispositif de protection s'organise selon un principe de gradation concentrique autour du point de captage, chaque niveau correspondant à un degré décroissant de contrainte.

Le périmètre de protection immédiate (PPI) constitue la zone la plus contraignante. Les terrains compris dans ce périmètre doivent être acquis en pleine propriété par la collectivité responsable du captage. Toute activité y est interdite, à l'exception de celles strictement liées à l'exploitation et à l'entretien du point de prélèvement. L'acquisition peut se faire à l'amiable ou, à défaut, par voie d'expropriation, la DUP servant alors de base juridique à la procédure d'expropriation prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Le périmètre de protection rapprochée (PPR) couvre une zone plus étendue dans laquelle les activités susceptibles de nuire à la qualité des eaux sont réglementées, voire interdites. L'hydrogéologue agréé détermine, au cas par cas, les prescriptions nécessaires en fonction de la vulnérabilité de la ressource. Il peut s'agir d'interdictions d'épandage de certains produits, de restrictions à l'usage de pesticides, d'obligations de mise aux normes d'installations d'assainissement ou encore de limitations des activités d'élevage. Ces servitudes constituent des servitudes d'utilité publique opposables aux tiers et annexées au plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme.

Le périmètre de protection éloignée (PPE) est facultatif. Il peut être institué lorsque les conditions hydrogéologiques le justifient, notamment en présence d'un bassin d'alimentation étendu ou de risques de pollution diffuse. Les prescriptions y sont plus légères et visent principalement à renforcer la surveillance des activités polluantes.

La procédure d'instauration

L'instauration des périmètres de protection obéit à une procédure administrative encadrée. La collectivité responsable du service d'eau potable (commune, EPCI compétent en matière d'eau ou syndicat des eaux) saisit le préfet d'une demande de DUP. Un hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique, désigné par le préfet, rend un avis motivé sur l'étendue des périmètres et les prescriptions applicables. Cet avis constitue une pièce essentielle du dossier dont l'absence entache la procédure d'irrégularité (CE, 30 décembre 2011, n° 347774).

Une enquête publique est ensuite organisée conformément aux dispositions du code de l'environnement (articles L. 123-1 et suivants). Le commissaire enquêteur recueille les observations des propriétaires et exploitants concernés. À l'issue de l'enquête, le préfet prend un arrêté portant déclaration d'utilité publique des travaux de captage et fixant les périmètres de protection avec leurs prescriptions. Cet arrêté est notifié individuellement aux propriétaires des terrains situés dans les périmètres.

Le contentieux des périmètres de protection

La DUP instaurant les périmètres de protection peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif territorialement compétent. Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité sur l'étendue des périmètres et les prescriptions imposées. Il vérifie que les servitudes ne portent pas une atteinte excessive au droit de propriété au regard de l'objectif de protection de la ressource en eau (CE, 4 novembre 1996, Département de la Seine-Saint-Denis).

Les propriétaires dont les terrains sont grevés de servitudes résultant du PPR peuvent prétendre à une indemnisation lorsque ces servitudes entraînent un préjudice direct, matériel et certain. L'article L. 1321-3 du code de la santé publique prévoit que l'indemnité est fixée, à défaut d'accord amiable, par le juge de l'expropriation.

L'enjeu de la mise en conformité des captages

Malgré l'ancienneté de l'obligation légale, un nombre significatif de captages français ne disposent toujours pas de périmètres de protection réglementairement institués. La loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique avait fixé un objectif de protection de l'intégralité des captages, objectif repris par le Grenelle de l'environnement en 2007. Les lois Grenelle I (2009) et Grenelle II (2010) ont identifié les captages les plus menacés (dits captages prioritaires ou captages Grenelle) et imposé la définition de programmes d'action sur les aires d'alimentation de captage (article L. 211-3 du code de l'environnement, II, 5°).

Cette superposition entre périmètres de protection (logique sanitaire de proximité) et aires d'alimentation de captage (logique environnementale à l'échelle du bassin versant) illustre la complémentarité des outils juridiques mobilisables pour protéger la ressource. Les premiers relèvent du code de la santé publique, les seconds du code de l'environnement, mais leur finalité converge vers la préservation de la qualité de l'eau brute.

À retenir

• La DUP de captage instaure trois niveaux de périmètres (immédiat, rapproché, éloigné) avec un degré de contrainte décroissant, le périmètre éloigné étant facultatif.
• Le périmètre de protection immédiate impose l'acquisition en pleine propriété des terrains par la collectivité, si nécessaire par expropriation.
• Les servitudes du périmètre rapproché sont des servitudes d'utilité publique opposables aux tiers et annexées au PLU.
• La procédure requiert un avis d'hydrogéologue agréé et une enquête publique, sous peine d'irrégularité.
• Les captages prioritaires (Grenelle) font l'objet d'une protection renforcée par des programmes d'action sur les aires d'alimentation, en complément des périmètres classiques.