La politique de la ville : fondements, objectifs et cadre institutionnel

Genèse et fondements de la politique de la ville

La politique de la ville constitue l'une des réponses de la puissance publique aux phénomènes de ségrégation socio-spatiale qui se sont amplifiés en France à partir des années 1970. Dès les premières opérations Habitat et vie sociale (1977), l'État a pris conscience de la nécessité d'intervenir de manière transversale dans les quartiers concentrant les difficultés économiques et sociales. Le rapport Dubedout de 1983 ("Ensemble, refaire la ville") a posé les bases d'une approche globale, dépassant la seule réhabilitation du bâti pour intégrer les dimensions sociales, éducatives et économiques.

Cette politique repose sur un principe constitutionnel fondamental : le principe d'égalité, qui impose à l'État de compenser les inégalités territoriales. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l'objectif de mixité sociale (CC, décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions). La politique de la ville poursuit ainsi un objectif de cohésion urbaine et de solidarité nationale envers les territoires les plus fragiles.

Le cadre législatif : la loi Lamy du 21 février 2014

La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy, a profondément refondu le cadre juridique de la politique de la ville. Elle a simplifié la géographie prioritaire en substituant aux multiples zonages antérieurs (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines) un critère unique et objectif : le revenu médian par habitant, calculé sur des carreaux de 200 mètres de côté. Ce critère permet d'identifier les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), qui remplacent l'ensemble des anciens dispositifs de zonage.

La loi a également consacré le principe de la co-construction avec les habitants, en instituant les conseils citoyens dans chaque QPV. Ces instances participatives associent des habitants tirés au sort et des représentants associatifs à l'élaboration et au suivi des contrats de ville.

Le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 a fixé la liste des 1 514 quartiers prioritaires en France (dont 1 296 en métropole), regroupant environ 5,4 millions d'habitants.

Le caractère interministériel de la politique de la ville

La politique de la ville se distingue par son caractère interministériel. Elle ne constitue pas une politique sectorielle autonome mais mobilise l'ensemble des politiques publiques de droit commun (éducation, emploi, santé, sécurité, logement, transports, culture) au bénéfice des quartiers prioritaires. Ce principe de mobilisation du droit commun signifie que chaque ministère doit orienter prioritairement ses crédits et ses dispositifs vers les QPV, les crédits spécifiques de la politique de la ville n'intervenant qu'en complément.

Cette transversalité se traduit par l'existence d'un comité interministériel des villes (CIV), présidé par le Premier ministre, qui fixe les orientations stratégiques. Au niveau déconcentré, les préfets sont les délégués territoriaux de l'ANCT et assurent la coordination des services de l'État dans la mise en œuvre des contrats de ville.

Les contrats de ville : instrument central de la politique de la ville

Le contrat de ville est l'instrument principal de mise en œuvre de la politique de la ville à l'échelle intercommunale. Signé entre l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, il définit pour une durée de six ans le projet de territoire, les objectifs et les moyens mobilisés en faveur des QPV.

Les contrats de ville de nouvelle génération (2024-2030) reposent sur trois piliers : la cohésion sociale (éducation, santé, insertion), le renouvellement urbain et le développement économique et l'emploi. Ils intègrent des objectifs transversaux de lutte contre les discriminations, d'égalité entre les femmes et les hommes, et de participation des jeunes.

L'article 6 de la loi du 21 février 2014 précise que le contrat de ville est élaboré et signé à l'échelle intercommunale, consacrant ainsi le rôle central de l'EPCI dans le pilotage de cette politique.

Les opérateurs nationaux : ANCT et ANRU

Deux agences nationales constituent les bras armés de la politique de la ville.

L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), créée par la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019, a repris les missions du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et de l'Agence du numérique. Elle assure le pilotage national de la politique de la ville, le suivi des contrats de ville et l'appui aux collectivités dans la mise en œuvre de leurs projets.

L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), créée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (dite loi Borloo), pilote les programmes de renouvellement urbain. Le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), lancé en 2014, concerne 450 quartiers et représente un investissement global estimé à plus de 40 milliards d'euros (tous financeurs confondus). L'ANRU finance les opérations de démolition-reconstruction, de réhabilitation et de résidentialisation visant à transformer durablement le cadre de vie dans les quartiers les plus dégradés.

La compétence des métropoles et des EPCI

La politique de la ville relève d'une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales, avec un rôle central confié à l'échelon intercommunal. L'article L. 5217-2 du CGCT confère aux métropoles une compétence de plein droit en matière de politique de la ville, exercée en lieu et place des communes membres. Cette compétence couvre l'élaboration du diagnostic territorial, la définition des orientations du contrat de ville, l'animation et la coordination des dispositifs contractuels (développement urbain, développement local, insertion économique et sociale, prévention de la délinquance) ainsi que la mise en œuvre des programmes d'actions.

De même, les communautés urbaines (art. L. 5215-20 du CGCT) et les communautés d'agglomération (art. L. 5216-5 du CGCT) exercent cette compétence de manière obligatoire. Pour les communautés de communes, la politique de la ville peut être exercée à titre optionnel ou facultatif.

Cette intercommunalisation vise à dépasser les logiques communales et à inscrire la politique de la ville dans une stratégie de solidarité territoriale à l'échelle du bassin de vie. Le Conseil d'État a confirmé la légalité de ce transfert de compétence en jugeant que la politique de la ville, par nature intercommunale, justifie une prise en charge au niveau de l'EPCI (CE, 19 novembre 2008, n° 312095, Commune de Châtellerault).

Les instruments financiers et fiscaux

La politique de la ville bénéficie de plusieurs leviers financiers. La dotation politique de la ville (DPV), prévue à l'article L. 2334-40 du CGCT, est attribuée aux communes les plus défavorisées comportant des QPV. La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) constitue un autre mécanisme de péréquation horizontale au bénéfice des communes urbaines en difficulté.

Sur le plan fiscal, les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) offrent des exonérations fiscales aux entreprises qui s'implantent dans les quartiers prioritaires, afin de stimuler l'activité économique et la création d'emplois. Les entreprises situées en QPV peuvent également bénéficier d'exonérations de cotisation foncière des entreprises.

À retenir

• La politique de la ville est une politique interministérielle visant à réduire les écarts de développement entre les quartiers prioritaires et le reste du territoire national, en mobilisant l'ensemble des politiques publiques de droit commun.
• La loi Lamy du 21 février 2014 a simplifié la géographie prioritaire autour d'un critère unique (revenu médian) et créé les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
• Le contrat de ville, élaboré à l'échelle intercommunale, est l'instrument central de mise en œuvre, associant l'État, les collectivités et les habitants via les conseils citoyens.
• L'ANCT pilote le volet cohésion territoriale tandis que l'ANRU conduit les opérations de renouvellement urbain dans le cadre du NPNRU.
• Les métropoles et les EPCI à fiscalité propre exercent la compétence politique de la ville de plein droit en lieu et place des communes membres (art. L. 5217-2 du CGCT).