La police spéciale de la sécurité et de la salubrité des immeubles

Fondements et nature juridique de la police spéciale

La police de la sécurité et de la salubrité des immeubles constitue une police administrative spéciale confiée au maire par le Code de la construction et de l'habitation (CCH). Elle se distingue de la police générale que le maire exerce au titre de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette distinction est essentielle car elle emporte des conséquences sur le régime juridique applicable, notamment en matière de procédure, de voies de recours et de prise en charge financière des travaux.

Historiquement, la lutte contre l'habitat indigne relevait d'un enchevêtrement de procédures dispersées entre plusieurs codes. L'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 a engagé un premier effort de rationalisation. La réforme majeure est intervenue avec l'ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020, qui a profondément refondu le livre V du CCH en unifiant les polices de la sécurité et de la salubrité des immeubles. Cette ordonnance, prise sur le fondement de la loi ELAN du 23 novembre 2018, a substitué aux anciennes procédures de péril et d'insalubrité un régime unique codifié aux articles L. 511-1 et suivants du CCH.

Les trois hypothèses d'intervention du maire

L'article L. 511-4 du CCH définit trois situations dans lesquelles le maire est compétent pour exercer cette police spéciale.

La première hypothèse concerne les risques liés au défaut de solidité des murs, bâtiments ou édifices. Il s'agit de l'ancien "péril" au sens des articles L. 511-1 et suivants du CCH dans leur rédaction antérieure à 2021. Le maire intervient lorsqu'un immeuble n'offre pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur l'appréciation de l'état de péril par l'autorité municipale (CE, 22 novembre 2002, Commune de Bagnères-de-Luchon).

La deuxième hypothèse vise le fonctionnement défectueux ou le défaut d'entretien des équipements communs d'un immeuble collectif à usage principal d'habitation. L'intervention est justifiée lorsque ces dysfonctionnements créent des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers, ou compromettent gravement leurs conditions d'habitation. Cette hypothèse couvre par exemple la défaillance d'un système de ventilation, d'un ascenseur, d'une installation électrique collective ou d'un dispositif de sécurité incendie.

La troisième hypothèse porte sur l'entreposage de matières explosives ou inflammables dans un local attenant ou compris dans un immeuble collectif à usage principal d'habitation. Le maire ne peut intervenir que si cet entreposage contrevient aux règles de sécurité applicables ou crée des risques sérieux. Cette compétence s'exerce sous réserve de celle du préfet en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), régies par le titre Ier du livre V du Code de l'environnement.

Articulation avec les autres polices

La police spéciale du maire au titre du CCH doit être distinguée de plusieurs autres polices qui peuvent concerner le même immeuble. La police générale municipale (art. L. 2212-2 CGCT) permet au maire de prendre des mesures pour assurer la sûreté et la commodité du passage, mais elle ne saurait être utilisée pour contourner les procédures spéciales du CCH. Le Conseil d'État a rappelé qu'en présence d'une police spéciale, le maire ne peut recourir à ses pouvoirs de police générale que dans des circonstances exceptionnelles tenant à l'urgence et à l'imminence du péril (CE, Sect., 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine).

Le préfet dispose d'une compétence propre en matière de salubrité au titre des articles L. 511-1 et suivants du CCH, lorsque le désordre relève de causes relevant de la salubrité (insalubrité). La réforme de 2020 a toutefois rapproché les régimes en créant un tronc commun procédural. Le préfet peut également se substituer au maire défaillant dans l'exercice de la police de la sécurité, après mise en demeure restée sans effet (art. L. 2215-1 CGCT).

L'intercommunalité joue un rôle croissant. Le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut exercer les pouvoirs de police spéciale en matière d'habitat, par transfert automatique ou facultatif selon les cas prévus par l'article L. 5211-9-2 du CGCT. Ce transfert concerne notamment les communautés d'agglomération et les métropoles dotées de la compétence habitat.

La procédure d'intervention

La procédure est encadrée par les articles L. 511-7 à L. 511-22 du CCH. Le maire prend un arrêté de mise en sécurité ou un arrêté de traitement de l'insalubrité, selon la nature du désordre. L'arrêté est précédé d'une procédure contradictoire au cours de laquelle le propriétaire est invité à présenter ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois.

En cas d'urgence, lorsque le danger est imminent, le maire peut prendre des mesures provisoires sans procédure contradictoire préalable (art. L. 511-19 CCH). Il peut ordonner l'évacuation de l'immeuble, l'interdiction d'habiter et la réalisation de travaux provisoires. Cette procédure d'urgence doit être suivie, dans un délai raisonnable, d'un arrêté de mise en sécurité selon la procédure de droit commun.

Le propriétaire qui ne se conforme pas à l'arrêté de mise en sécurité s'expose à l'exécution d'office des travaux à ses frais, ainsi qu'à des sanctions pénales prévues par l'article L. 511-22 du CCH (amende et emprisonnement en cas d'atteinte à l'intégrité physique d'un occupant).

La responsabilité du maire

Le maire est tenu d'exercer ses pouvoirs de police spéciale lorsqu'il a connaissance d'un danger. La carence du maire est susceptible d'engager la responsabilité de la commune. Le juge administratif considère que le refus du maire d'engager la procédure de mise en sécurité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune si un dommage en résulte (CE, 27 septembre 2006, Commune de Baalon). Le préfet peut alors user de son pouvoir de substitution.

La responsabilité pénale du maire peut également être engagée sur le fondement de l'article 121-3 du Code pénal en cas de faute caractérisée exposant autrui à un risque d'une particulière gravité qu'il ne pouvait ignorer, conformément à la loi Fauchon du 10 juillet 2000.

À retenir

• La police spéciale de la sécurité des immeubles est exercée par le maire dans trois cas définis à l'article L. 511-4 du CCH : défaut de solidité, défaillance des équipements communs, entreposage dangereux.
• La réforme issue de l'ordonnance du 16 septembre 2020 a unifié les anciennes procédures de péril et d'insalubrité en un régime commun de "mise en sécurité".
• Le maire ne peut utiliser sa police générale pour se substituer à la police spéciale, sauf circonstances exceptionnelles d'urgence.
• La carence du maire dans l'exercice de cette police engage la responsabilité de la commune et peut justifier la substitution préfectorale.
• Le président d'EPCI peut exercer cette police spéciale par transfert, notamment dans les intercommunalités dotées de la compétence habitat.