La police sanitaire municipale et la protection de la santé publique

Les fondements juridiques de la compétence sanitaire communale

La protection de la santé publique constitue une composante essentielle de l'ordre public, reconnue comme telle depuis la loi municipale du 5 avril 1884. Le maire, en tant qu'autorité de police administrative générale, dispose de pouvoirs étendus pour prévenir les atteintes à la salubrité publique sur le territoire de sa commune. L'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) lui confie expressément la mission d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

Cette compétence de police générale se double de pouvoirs de police spéciale en matière sanitaire. L'article L. 1422-1 du Code de la santé publique (CSP) organise ainsi les services communaux d'hygiène et de santé (SCHS) et les services municipaux de désinfection, placés sous l'autorité directe du maire. Ces services constituent le bras opérationnel de la politique sanitaire locale et interviennent dans trois domaines principaux : l'hygiène alimentaire, la salubrité de l'habitat et l'organisation des campagnes de vaccination.

Le Conseil d'État a très tôt reconnu l'étendue des pouvoirs du maire en matière de salubrité publique. Dans l'arrêt Commune de Néris-les-Bains (CE, 18 avril 1902), la haute juridiction a admis que le maire pouvait aggraver les mesures de police prises par une autorité supérieure lorsque les circonstances locales le justifient, principe pleinement applicable en matière sanitaire.

Les services communaux d'hygiène et de santé

Les SCHS constituent une institution originale du droit sanitaire français. Historiquement, ils trouvent leur origine dans les bureaux municipaux d'hygiène créés par la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique, texte fondateur du droit sanitaire moderne en France. Cette loi imposait la création de tels bureaux dans les communes de plus de 20 000 habitants.

Aujourd'hui, les SCHS exercent, pour le compte de l'État, des missions de contrôle administratif et technique en matière d'hygiène du milieu. L'article L. 1422-1 du CSP précise qu'ils sont chargés de l'application des dispositions relatives à la protection générale de la santé publique. Concrètement, leurs attributions couvrent le contrôle sanitaire des eaux, la surveillance de l'hygiène alimentaire, le contrôle de la salubrité des habitations et de leur environnement, ainsi que la prévention des maladies transmissibles, notamment par l'organisation de campagnes de vaccination.

Le financement de ces services obéit à un régime particulier. L'article L. 1422-3 du CSP prévoit que l'État verse une dotation globale de fonctionnement aux communes qui disposent d'un SCHS exerçant effectivement les attributions transférées par l'État. Ce mécanisme illustre la logique de décentralisation fonctionnelle qui caractérise l'organisation sanitaire locale.

La lutte contre l'insalubrité de l'habitat

La salubrité de l'habitat constitue un domaine d'intervention majeur du maire. Deux régimes juridiques coexistent selon la nature du danger identifié.

En matière de péril imminent, le maire agit sur le fondement des articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation (CCH). Il peut prescrire la réparation ou la démolition des immeubles menaçant ruine par un arrêté de péril. Le Conseil d'État a précisé que cette compétence constitue une obligation et non une simple faculté (CE, 27 septembre 2006, Commune de Baalon).

En matière d'insalubrité, la compétence relève principalement du préfet, qui peut déclarer insalubre un immeuble ou un groupe d'immeubles sur le fondement des articles L. 1331-26 et suivants du CSP. Toutefois, le maire conserve un rôle essentiel en signalant les situations d'insalubrité et en prenant, le cas échéant, des mesures d'urgence au titre de ses pouvoirs de police générale. Le Conseil d'État a jugé que le maire commet une faute en s'abstenant d'exercer ses pouvoirs de police face à un péril grave pour la santé des occupants d'un immeuble (CE, 27 novembre 1995, Commune de Moissy-Cramayel).

La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) a renforcé les outils de lutte contre l'habitat indigne en créant notamment un régime d'astreinte administrative applicable aux propriétaires défaillants.

L'hygiène alimentaire et le contrôle sanitaire

Le contrôle de l'hygiène alimentaire représente une mission traditionnelle des autorités municipales. Le maire dispose à ce titre de pouvoirs de police spéciale qui lui permettent d'intervenir sur les marchés, les commerces de bouche et les établissements de restauration situés sur le territoire communal.

Ces pouvoirs s'exercent en coordination avec les services de l'État, notamment les directions départementales de la protection des populations (DDPP), compétentes en matière de sécurité sanitaire des aliments. Le règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002, qui constitue le socle du droit alimentaire européen, a posé le principe de la traçabilité et de la responsabilité première des exploitants du secteur alimentaire.

Le maire peut, en cas de danger grave ou imminent, ordonner la fermeture temporaire d'un établissement alimentaire au titre de ses pouvoirs de police générale (article L. 2212-4 du CGCT). Le juge administratif contrôle la proportionnalité de ces mesures au regard de la gravité du risque sanitaire identifié.

Les vaccinations et la prévention des épidémies

L'organisation de campagnes de vaccination constitue la troisième grande mission des SCHS. Le maire participe ainsi à la politique vaccinale définie au niveau national. Les centres de vaccination municipaux, lorsqu'ils existent, assurent la réalisation de vaccinations gratuites conformément au calendrier vaccinal établi par le ministère de la Santé.

La politique vaccinale a connu des évolutions significatives. La loi du 30 décembre 2017 a étendu les obligations vaccinales de trois à onze vaccins pour les enfants nés à compter du 1er janvier 2018. Le Conseil constitutionnel avait antérieurement jugé que l'obligation vaccinale ne portait pas une atteinte disproportionnée à la liberté personnelle (CC, décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015).

En matière de prévention des épidémies, le maire dispose de pouvoirs propres. L'article L. 3115-1 du CSP lui permet de prendre des mesures de prophylaxie en cas de menace sanitaire grave. La crise sanitaire liée à la Covid-19 a toutefois illustré la prééminence du pouvoir réglementaire national en période d'état d'urgence sanitaire, le Conseil d'État ayant jugé que les maires ne pouvaient imposer des obligations supplémentaires de port du masque que si des circonstances locales particulières le justifiaient (CE, ordonnance du 17 avril 2020, Commune de Sceaux).

L'articulation avec les agences régionales de santé

Depuis la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (loi HPST), les agences régionales de santé (ARS) constituent le pilier de l'organisation sanitaire déconcentrée. Elles sont chargées du pilotage régional de la politique de santé publique et de la régulation de l'offre de soins.

L'articulation entre les compétences du maire et celles de l'ARS peut soulever des difficultés, notamment en matière de veille et de sécurité sanitaires. Le contrat local de santé (CLS), prévu par l'article L. 1434-10 du CSP, constitue l'outil privilégié de coordination entre les collectivités territoriales et l'ARS. Il permet de définir des priorités partagées en matière de prévention, de promotion de la santé et d'accès aux soins, adaptées aux spécificités du territoire.

Les communes et les intercommunalités jouent également un rôle croissant à travers les ateliers santé ville et les conseils locaux de santé mentale, qui favorisent une approche transversale de la santé publique à l'échelle locale.

À retenir

• Le maire exerce une double compétence en matière sanitaire : police générale de la salubrité (art. L. 2212-2 CGCT) et police spéciale par l'intermédiaire des SCHS (art. L. 1422-1 CSP).
• Les SCHS, héritiers des bureaux d'hygiène de la loi du 15 février 1902, exercent des missions de contrôle dans trois domaines : hygiène alimentaire, salubrité de l'habitat, prévention vaccinale.
• La lutte contre l'habitat insalubre fait intervenir à la fois le maire (péril) et le préfet (insalubrité), selon des procédures distinctes codifiées au CCH et au CSP.
• Le contrat local de santé constitue l'outil de coordination entre les communes et l'ARS depuis la loi HPST de 2009.
• Le maire ne peut aggraver les mesures de police sanitaire nationales que si des circonstances locales particulières le justifient (CE, ordonnance du 17 avril 2020, Commune de Sceaux).