La police portuaire : régime juridique et répartition des compétences

Fondements de la police portuaire

La police portuaire constitue une police administrative spéciale dont l'objet est d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité dans l'enceinte des ports. Elle se distingue de la police générale exercée par le maire sur le territoire communal en ce qu'elle obéit à un régime juridique propre, codifié aux articles L. 5331-1 et suivants du Code des transports. Cette police spéciale couvre des domaines variés : la régulation du trafic maritime dans les eaux portuaires, la gestion des plans d'eau, la sécurité des ouvrages portuaires, la protection de l'environnement dans l'espace portuaire, ainsi que l'exploitation et l'entretien des installations.

Le régime actuel résulte d'une longue évolution. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a engagé un vaste mouvement de décentralisation portuaire, transférant aux collectivités territoriales la propriété et la gestion de nombreux ports. La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire a ensuite restructuré la gouvernance des grands ports maritimes de l'État. Ces réformes successives ont rendu nécessaire une clarification de l'exercice du pouvoir de police dans les différentes catégories de ports.

Répartition des compétences entre autorités

L'article L. 5331-6 du Code des transports établit une distinction fondamentale selon la nature du port. Dans les ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements, l'autorité investie du pouvoir de police portuaire est, par principe, l'exécutif de la collectivité ou du groupement compétent. Concrètement, il s'agit du président du conseil régional, du président du conseil départemental, du maire ou du président de l'EPCI selon la collectivité à laquelle le port a été transféré.

Ce principe connaît toutefois une exception importante. Lorsque l'activité dominante du port est le commerce ou lorsqu'il accueille des marchandises dangereuses, et que ce port figure sur une liste fixée par voie réglementaire, le pouvoir de police portuaire est exercé par le représentant de l'État, c'est-à-dire le préfet. Cette exception s'explique par les enjeux de sécurité nationale et de sûreté que représentent ces installations sensibles.

Pour les grands ports maritimes relevant de l'État (Le Havre, Marseille, Dunkerque, Nantes-Saint-Nazaire, Rouen, Bordeaux, La Rochelle), le pouvoir de police portuaire est exercé par l'autorité administrative de l'État, conformément aux articles L. 5331-5 et suivants du Code des transports. Le préfet y exerce les pouvoirs de police portuaire, en lien avec le directeur du grand port maritime.

Contenu et étendue du pouvoir de police portuaire

Le pouvoir de police portuaire recouvre plusieurs volets distincts. La police de la conservation du domaine public portuaire vise à protéger l'intégrité des ouvrages, quais, terre-pleins et autres installations. La police de l'exploitation du port régit les conditions d'accès des navires, l'attribution des postes à quai, les opérations de manutention et la circulation des personnes et des véhicules dans l'enceinte portuaire. La police de la sûreté portuaire, renforcée après les attentats de 2001 et encadrée par le Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (Code ISPS), concerne la prévention des actes illicites intentionnels.

Il convient de noter que la police portuaire ne se confond pas avec la police de la navigation maritime, qui relève de l'État (préfet maritime en métropole), ni avec le pouvoir de police générale du maire, qui continue de s'appliquer dans la commune où se situe le port. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler que l'existence d'une police spéciale ne prive pas le maire de son pouvoir de police générale, dès lors qu'il justifie de circonstances locales particulières (CE, 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia, s'agissant du principe général de concours de polices).

Articulation avec la décentralisation portuaire

Le transfert des ports aux collectivités territoriales, opéré principalement par la loi du 13 août 2004, a concerné les ports d'intérêt national (transférés aux collectivités qui en font la demande) et les ports départementaux de pêche et de commerce (transférés aux régions ou aux départements). La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a ensuite confié aux régions une compétence de principe en matière de ports, à l'exception des ports communaux de plaisance.

Cette décentralisation a eu pour effet de multiplier les autorités de police portuaire, puisque chaque exécutif local est devenu titulaire du pouvoir de police dans les ports relevant de sa compétence. Le décret n° 2009-877 du 17 juillet 2009, codifié dans la partie réglementaire du Code des transports, précise les conditions d'exercice de cette police, notamment les règles relatives à l'accès au port, au stationnement des navires et à la manutention des marchandises.

Responsabilité liée à l'exercice de la police portuaire

L'autorité titulaire du pouvoir de police portuaire engage la responsabilité de la personne publique dont elle relève en cas de faute dans l'exercice de cette compétence. Le juge administratif contrôle les mesures de police portuaire selon les principes classiques du droit de la police administrative : nécessité, proportionnalité et adéquation de la mesure à la menace ou au trouble à l'ordre public. Une décision de police portuaire qui interdirait l'accès d'un navire à un port sans motif légitime serait susceptible d'engager la responsabilité pour faute de l'autorité compétente.

Le contentieux de la police portuaire relève du juge administratif, s'agissant de l'exercice d'une prérogative de puissance publique dans le cadre d'une mission de service public administratif.

À retenir

• La police portuaire est une police administrative spéciale codifiée aux articles L. 5331-1 et suivants du Code des transports.
• Dans les ports décentralisés, l'autorité de police est en principe l'exécutif de la collectivité territoriale compétente.
• Par exception, le préfet exerce la police portuaire dans les ports à activité commerciale dominante ou accueillant des marchandises dangereuses, figurant sur une liste réglementaire.
• La police portuaire couvre la conservation du domaine, l'exploitation du port et la sûreté, sans se confondre avec la police de la navigation maritime ni la police générale du maire.
• La loi NOTRe de 2015 a renforcé le rôle des régions en matière portuaire, entraînant un transfert corrélatif du pouvoir de police portuaire.