La police municipale des funérailles et des cimetières

Fondements juridiques de la police funéraire

La police des funérailles et des lieux de sépulture constitue une composante spécifique de la police administrative spéciale du maire. Elle trouve son fondement principal dans l'article L. 2213-7 du CGCT, qui confie au maire la police des funérailles et des cimetières, et dans les articles L. 2213-8 à L. 2213-15 du CGCT qui en précisent le contenu. Cette police se distingue de la police générale de l'ordre public (article L. 2212-2 du CGCT) par son objet spécifique, même si les deux compétences peuvent se combiner.

Historiquement, la police funéraire a longtemps été marquée par l'emprise de l'Église catholique sur les sépultures. La loi du 14 novembre 1881 a constitué une étape majeure en supprimant les distinctions entre les confessions dans les cimetières communaux. La loi du 15 novembre 1887 relative à la liberté des funérailles a ensuite consacré le droit de toute personne de régler librement les conditions de ses funérailles, principe toujours en vigueur.

Le contenu de la police funéraire municipale

L'article L. 2213-9 du CGCT définit trois domaines relevant du pouvoir de police du maire. Le premier concerne le mode de transport des personnes décédées, ce qui inclut la réglementation des convois funéraires sur le territoire communal, les conditions de transfert des corps avant et après mise en bière, ainsi que les autorisations de transport de corps hors de la commune.

Le deuxième domaine porte sur le maintien de l'ordre et de la décence dans les cimetières. Le maire est ainsi compétent pour réglementer l'accès aux cimetières (horaires d'ouverture, circulation des véhicules), pour assurer l'entretien des parties communes et pour veiller au respect de la dignité des lieux. Le règlement municipal de cimetière constitue l'instrument principal de cette police. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les limites de ce pouvoir, en jugeant par exemple qu'un maire ne peut interdire de manière générale et absolue l'installation de tout signe religieux sur les sépultures, dès lors que les familles disposent d'un droit à l'expression de leurs convictions sur les tombes (CE, 21 janvier 1925, Almendarez).

Le troisième domaine concerne les inhumations et les exhumations. Le maire délivre les autorisations d'inhumation (article R. 2213-31 du CGCT) et les autorisations d'exhumation (article R. 2213-40 du CGCT). L'exhumation administrative, ordonnée par le maire pour des motifs de salubrité ou de reprise de concession, se distingue de l'exhumation judiciaire ordonnée par l'autorité judiciaire.

Le principe de neutralité confessionnelle des cimetières

L'article L. 2213-9 du CGCT pose un principe fondamental : il est interdit d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort. Ce principe de neutralité, hérité de la loi de 1881, interdit au maire de créer des carrés confessionnels ayant un caractère juridiquement contraignant.

Néanmoins, la pratique des regroupements de fait par affinité confessionnelle est tolérée. Une circulaire du ministère de l'Intérieur du 19 février 2008 a admis que le maire puisse faciliter, sans obligation, des regroupements de sépultures par confession dans des "espaces regroupés" au sein du cimetière, à condition que ceux-ci ne soient ni matérialisés ni exclusifs. Le Conseil d'État a confirmé cette approche pragmatique en considérant que le respect du principe de laïcité n'interdit pas que des inhumations puissent être regroupées, dès lors que ce regroupement ne revêt pas un caractère obligatoire et qu'il ne conduit pas à une séparation matérialisée (CE, 6 janvier 2006, Martinot).

La question de l'interdiction de l'inhumation en pleine terre, souhaitée par certaines confessions, illustre également les tensions entre liberté religieuse et réglementation funéraire. Le droit français impose la mise en bière pour l'inhumation (article R. 2213-25 du CGCT), ce qui peut entrer en conflit avec certaines prescriptions religieuses.

La crémation et la destination des cendres

La loi du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire a profondément modifié le régime juridique des cendres. Désormais, les cendres des personnes décédées sont traitées avec respect, dignité et décence (article L. 2223-18-2 du CGCT). La conservation des urnes à domicile n'est plus possible de manière pérenne. Les cendres doivent être soit conservées dans un cimetière ou un site cinéraire, soit dispersées en pleine nature (hors voie publique), soit dispersées dans un jardin du souvenir au sein d'un cimetière.

Le maire intervient dans ce cadre puisque la commune doit disposer d'un site cinéraire attenant ou intégré au cimetière communal. La dispersion des cendres en pleine nature doit faire l'objet d'une déclaration à la mairie du lieu de naissance du défunt (article L. 2223-18-3 du CGCT).

Les opérateurs funéraires et le service extérieur

Le service extérieur des pompes funèbres a fait l'objet d'une évolution majeure avec la loi du 8 janvier 1993, qui a mis fin au monopole communal. Depuis cette loi, le service extérieur des pompes funèbres est une mission de service public dont l'exercice est ouvert à la concurrence, sous réserve d'une habilitation préfectorale (article L. 2223-23 du CGCT). Les opérateurs funéraires, qu'ils soient publics ou privés, doivent respecter un cahier des charges et sont soumis au contrôle du maire pour les opérations réalisées sur le territoire de la commune.

Le Conseil d'État a précisé que l'habilitation préfectorale ne saurait être refusée pour un motif étranger aux conditions légales (CE, 5 mars 2003, Société des pompes funèbres de Marseille). Le pouvoir de police du maire ne l'autorise pas à favoriser un opérateur funéraire au détriment d'un autre.

À retenir

• La police des funérailles et des cimetières est une police spéciale du maire, définie aux articles L. 2213-7 à L. 2213-15 du CGCT, portant sur le transport des défunts, l'ordre dans les cimetières et les opérations d'inhumation et d'exhumation.
• Le principe de neutralité confessionnelle interdit au maire d'établir des distinctions fondées sur les croyances du défunt, mais des regroupements de fait sont tolérés.
• La loi du 19 décembre 2008 a encadré la destination des cendres en interdisant leur conservation à domicile de manière pérenne.
• Le service extérieur des pompes funèbres, libéralisé par la loi du 8 janvier 1993, est ouvert à la concurrence sous habilitation préfectorale.
• Le maire ne peut user de son pouvoir de police funéraire que dans le respect des libertés fondamentales, notamment la liberté des funérailles consacrée par la loi du 15 novembre 1887.