La police administrative de l'insalubrité des immeubles

Fondements et objectifs de la police de l'insalubrité

La police des immeubles insalubres constitue une composante essentielle de la police administrative spéciale en matière de santé publique. Elle vise à garantir que les locaux mis à disposition pour l'habitation respectent des conditions minimales de salubrité, de sécurité et de dignité. Cette police trouve son fondement principal dans le Code de la santé publique (articles L. 1331-22 et suivants), mais s'articule également avec les dispositions du Code de la construction et de l'habitation relatives à la lutte contre l'habitat indigne.

Historiquement, la lutte contre l'insalubrité des logements remonte à la loi du 13 avril 1850 relative à l'assainissement des logements insalubres, première intervention législative majeure en la matière. Le dispositif a été profondément remanié par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, puis par l'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005, avant d'être encore renforcé par la loi ALUR du 24 mars 2014 et la loi ELAN du 23 novembre 2018. L'ordonnance du 16 septembre 2020 a opéré une refonte d'ensemble de la police de la salubrité, codifiée aux articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation.

Distinction entre insalubrité et autres polices de l'habitat

Il convient de distinguer soigneusement la police de l'insalubrité de la police de la sécurité des immeubles (péril) et de la police générale du maire. L'insalubrité relève d'une appréciation sanitaire globale portant sur les conditions d'habitation, tandis que le péril concerne la solidité structurelle de l'immeuble. Le Conseil d'État a précisé cette distinction dans sa jurisprudence, en soulignant que l'insalubrité s'apprécie au regard de l'atteinte à la santé des occupants ou du voisinage.

La police de l'insalubrité est une police administrative spéciale exercée au nom de l'État. Depuis l'ordonnance du 16 septembre 2020, le régime a été unifié : le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat ou, à défaut, le maire exerce les pouvoirs de police en matière de sécurité et de salubrité des immeubles, locaux et installations (article L. 511-4 du Code de la construction et de l'habitation). Le préfet conserve un pouvoir de substitution et demeure compétent pour les procédures d'insalubrité au titre du Code de la santé publique.

L'interdiction de mise à disposition de locaux impropres à l'habitation

L'article L. 1331-22 du Code de la santé publique interdit la mise à disposition de locaux impropres à l'habitation, que ce soit à titre gratuit ou onéreux. Sont visés les locaux qui, par leur nature ou leur état, présentent un danger pour la santé ou la sécurité de leurs occupants : caves, sous-sols, combles non aménagés, locaux dépourvus d'ouverture sur l'extérieur, locaux sans alimentation en eau potable ou sans installation d'assainissement.

Lorsqu'une telle situation est constatée, le préfet met en demeure la personne responsable de faire cesser la mise à disposition. Le maire, agissant au nom de l'État, peut également prendre ces mesures à tout moment. Cette compétence du maire s'exerce bien au nom de l'État et non au titre de ses pouvoirs propres de police municipale, ce qui emporte des conséquences en matière de responsabilité administrative : c'est l'État, et non la commune, qui engage sa responsabilité en cas de carence (CE, 27 novembre 2019, n° 420664).

La lutte contre la suroccupation des locaux

L'article L. 1331-23 du Code de la santé publique traite spécifiquement de la suroccupation des locaux d'habitation. Les locaux ne peuvent être mis à disposition dans des conditions conduisant à leur suroccupation. La suroccupation s'apprécie au regard de critères définis par voie réglementaire, tenant compte de la surface habitable et du nombre d'occupants. Le décret du 29 juillet 2023 a précisé les critères de suroccupation, reprenant pour l'essentiel les seuils antérieurs : 9 m² pour une personne seule, 16 m² pour deux personnes, avec 9 m² supplémentaires par occupant additionnel.

Le représentant de l'État dans le département met en demeure la personne responsable de faire cesser la suroccupation dans un délai qu'il fixe. Cette mise en demeure doit être proportionnée et respecter le contradictoire. Le non-respect de la mise en demeure expose le responsable à des sanctions pénales prévues aux articles L. 1337-4 et suivants du Code de la santé publique.

Procédure et garanties

La procédure de constatation de l'insalubrité repose sur un rapport motivé établi par le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) ou par le service communal d'hygiène et de santé (SCHS) dans les communes qui en disposent. Le Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) est consulté avant toute décision d'insalubrité, sauf dans les cas prévus à l'article L. 1331-22 du Code de la santé publique (locaux impropres à l'habitation et suroccupation) où la procédure est simplifiée.

Les arrêtés d'insalubrité doivent respecter le principe du contradictoire : le propriétaire doit être mis à même de présenter ses observations. L'arrêté prescrit les mesures à prendre (travaux ou interdiction d'habiter) et fixe un délai d'exécution. En cas de danger imminent pour la santé des occupants, une procédure d'urgence permet au préfet de prendre des mesures immédiates sans consultation préalable du CODERST.

Le juge administratif exerce un contrôle normal sur les mesures de police de l'insalubrité, vérifiant tant la réalité de l'insalubrité que la proportionnalité des mesures prescrites (CE, 18 octobre 1972, Ville de Marseille).

Sanctions et protection des occupants

Le dispositif pénal est particulièrement dissuasif. Le fait de mettre à disposition des locaux impropres à l'habitation est puni d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 75 000 euros (article L. 1337-4 du Code de la santé publique). Le fait de ne pas déférer à une mise en demeure préfectorale expose également à des sanctions pénales.

La protection des occupants est garantie par des dispositions d'ordre public. L'obligation de relogement ou d'hébergement pèse sur le propriétaire ou l'exploitant des locaux déclarés insalubres. En cas de défaillance, la collectivité publique assure le relogement aux frais du propriétaire. Les loyers cessent d'être dus à compter du premier jour du mois suivant la notification de l'arrêté d'insalubrité ou d'interdiction d'habiter (article L. 521-2 du Code de la construction et de l'habitation). Le Conseil constitutionnel a validé ce mécanisme en considérant qu'il constituait une conciliation équilibrée entre le droit de propriété et l'objectif de valeur constitutionnelle de disposer d'un logement décent (CC, décision n° 2011-169 QPC du 30 septembre 2011).

À retenir

• La police de l'insalubrité est une police administrative spéciale exercée principalement par le préfet, avec une compétence concurrente du maire agissant au nom de l'État.
• Les articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du Code de la santé publique interdisent la mise à disposition de locaux impropres à l'habitation et la suroccupation.
• L'ordonnance du 16 septembre 2020 a unifié les polices de la salubrité et de la sécurité des immeubles dans le Code de la construction et de l'habitation.
• Les sanctions pénales peuvent atteindre deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour la mise à disposition de locaux insalubres.
• Les occupants bénéficient d'une protection renforcée : suspension des loyers, obligation de relogement à la charge du propriétaire défaillant.