La mise à disposition de bâtiments par les collectivités territoriales au profit de l'État et des services de secours

Fondement et portée du dispositif

L'article L. 1311-19 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à construire, financer, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à disposition de certains services de l'État ou de secours. Ce dispositif, introduit par la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, puis complété par des textes ultérieurs, constitue une dérogation notable au principe selon lequel l'État finance lui-même ses propres services.

La particularité de ce mécanisme réside dans le fait qu'il permet aux collectivités d'intervenir sur les dépendances de leur domaine public, ce qui suppose une compatibilité avec les règles d'inaliénabilité et d'affectation propres à la domanialité publique. Le législateur a ainsi expressément levé l'obstacle que pouvait constituer l'affectation domaniale préexistante pour permettre la réalisation d'opérations immobilières au bénéfice de services étatiques.

Les bénéficiaires de la mise à disposition

Le texte identifie limitativement les services susceptibles de bénéficier de ces mises à disposition. Il s'agit, d'une part, des services de l'État en charge de la justice, de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou des moyens nationaux de la sécurité civile, et d'autre part, des services d'incendie et de secours (SDIS).

Cette énumération reflète la logique de coopération verticale entre niveaux de collectivités publiques dans le domaine de la sécurité. Elle traduit aussi une réalité financière : les collectivités territoriales participent de longue date au financement d'équipements utilisés par des services qui relèvent pourtant de la compétence étatique, notamment en matière de gendarmerie. La construction de casernes de gendarmerie par les communes ou les départements est une pratique ancienne, encadrée par les articles L. 1311-2 et suivants du CGCT relatifs aux baux emphytéotiques administratifs (BEA).

Articulation avec le bail emphytéotique administratif

Le dispositif de l'article L. 1311-19 du CGCT doit être lu en lien avec les dispositions relatives au bail emphytéotique administratif (BEA) prévu aux articles L. 1311-2 à L. 1311-4-1 du CGCT. Le BEA permet à une collectivité de consentir un bail de longue durée (entre 18 et 99 ans) sur son domaine public en vue de l'accomplissement d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général.

En matière de gendarmerie, le recours au BEA a été spécifiquement prévu par la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI). Ce mécanisme permet à une collectivité de construire une caserne puis de la louer à l'État moyennant un loyer, ce qui constitue un mode de financement extrabudgétaire des infrastructures de sécurité.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le régime juridique de ces montages. Dans son avis du 31 janvier 1995, la Section des finances a admis la légalité des constructions réalisées par les collectivités sur leur domaine pour le compte de l'État, sous réserve du respect des règles de la commande publique.

Le cadre domanial : construction sur le domaine public

L'article L. 1311-19 mentionne expressément la possibilité de construire sur les dépendances du domaine public de la collectivité. Cette précision est essentielle car elle déroge au principe classique selon lequel le domaine public ne peut faire l'objet que de titres d'occupation temporaires et précaires, conformément au principe d'inaliénabilité posé à l'article L. 3111-1 du CGPPP (Code général de la propriété des personnes publiques).

La jurisprudence administrative a progressivement admis la compatibilité entre l'occupation du domaine public et la réalisation de constructions pérennes, à condition que celles-ci demeurent conformes à l'affectation du domaine. Le Conseil d'État a ainsi jugé que l'occupation du domaine public pouvait donner lieu à la constitution de droits réels au profit de l'occupant (CE, Sect., 6 mai 1985, Association Eurolat, n° 41589), position ensuite consacrée par la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994.

Les modalités financières et la question des compétences

Le financement de bâtiments mis à disposition de l'État par les collectivités soulève la question de la libre administration des collectivités territoriales, garantie par l'article 72 de la Constitution. En principe, une collectivité ne peut être contrainte de financer des équipements relevant de la compétence d'une autre personne publique. Le dispositif de l'article L. 1311-19 repose donc sur le volontariat : les collectivités "peuvent" intervenir, sans y être obligées.

Néanmoins, la pratique révèle des situations où la pression est forte, notamment pour le maintien de brigades de gendarmerie en zone rurale. Le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur ne saurait imposer aux collectivités des charges sans compensation financière correspondante, en application de l'article 72-2 de la Constitution (CC, décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003).

Les opérations réalisées dans ce cadre peuvent être financées par l'emprunt, par des subventions de l'État (notamment la dotation d'équipement des territoires ruraux, DETR) ou par les fonds propres de la collectivité. Les loyers versés par l'État au titre de l'occupation des bâtiments constituent une recette pour la collectivité propriétaire.

Évolutions récentes et enjeux contemporains

Le dispositif s'inscrit dans un mouvement plus large de mutualisation des moyens immobiliers entre personnes publiques. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite loi 3DS) a renforcé les possibilités de mise à disposition de biens entre collectivités et avec l'État.

La question de la mise à disposition de bâtiments pour les services de sécurité reste un enjeu majeur dans le contexte de la réforme de la carte des implantations de la police et de la gendarmerie nationales. Le rapport de la Cour des comptes de 2017 sur l'immobilier de la gendarmerie nationale avait souligné le poids croissant de la contribution des collectivités au parc immobilier de la gendarmerie, estimant que près de 70 % des casernes étaient financées par les collectivités territoriales.

En matière de justice, le recours à des partenariats immobiliers avec les collectivités s'est développé dans le cadre des programmes de construction de nouveaux palais de justice et d'établissements pénitentiaires, bien que ces derniers relèvent plus souvent de marchés de partenariat (anciens contrats de partenariat) que du mécanisme de l'article L. 1311-19.

À retenir

• L'article L. 1311-19 du CGCT permet aux collectivités et EPCI de construire, financer, acquérir ou rénover des bâtiments pour les mettre à disposition de l'État (justice, police, gendarmerie, sécurité civile) ou des SDIS.
• Ce dispositif autorise expressément la construction sur le domaine public de la collectivité, dérogeant aux règles classiques de la domanialité publique.
• Le mécanisme repose sur le volontariat des collectivités, en cohérence avec le principe de libre administration.
• Il s'articule avec le régime du bail emphytéotique administratif (BEA), notamment pour les casernes de gendarmerie.
• La contribution des collectivités au parc immobilier des services de sécurité constitue un enjeu financier et territorial majeur, en particulier en zone rurale.