La maîtrise d'ouvrage déléguée aux collectivités territoriales pour les établissements d'enseignement supérieur

Le cadre juridique de la compétence en matière d'enseignement supérieur

L'enseignement supérieur relève par principe de la compétence de l'État. L'article L. 211-7 du Code de l'éducation prévoit toutefois une possibilité de délégation : l'État peut confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur. Cette disposition illustre un mécanisme de coopération verticale entre l'État et les collectivités, sans que celles-ci ne deviennent pour autant titulaires de la compétence en matière d'enseignement supérieur.

Il convient de distinguer cette délégation de maîtrise d'ouvrage de la répartition générale des compétences en matière de bâtiments scolaires. En effet, depuis les lois de décentralisation de 1983-1985, les communes ont la charge des écoles primaires, les départements celle des collèges et les régions celle des lycées (articles L. 212-4, L. 213-2 et L. 214-6 du Code de l'éducation). L'enseignement supérieur, en revanche, n'a pas fait l'objet d'un transfert comparable : l'État en conserve la responsabilité, tant pour le fonctionnement pédagogique que pour le patrimoine immobilier.

La notion de maîtrise d'ouvrage et ses implications

La maîtrise d'ouvrage désigne la fonction du donneur d'ordre d'une opération de construction. Le maître d'ouvrage définit le programme, arrête l'enveloppe financière, choisit le processus de réalisation et conclut les contrats nécessaires. Dans le cadre de l'article L. 211-7, l'État transfère cette responsabilité opérationnelle à une collectivité territoriale ou à un groupement, tout en conservant la propriété de l'ouvrage et la compétence de principe.

Ce mécanisme se rapproche de la convention de mandat prévue par la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique (dite loi MOP), dont l'article 5 autorise le maître d'ouvrage à confier certaines attributions à un mandataire. Cependant, l'article L. 211-7 du Code de l'éducation constitue un fondement juridique spécifique, distinct du régime général de la loi MOP, adapté aux relations entre l'État et les collectivités territoriales.

Les conditions de la délégation

La délégation de maîtrise d'ouvrage prévue par l'article L. 211-7 suppose la conclusion d'une convention entre l'État et la collectivité territoriale ou le groupement concerné. Cette convention précise les obligations respectives des parties, notamment la répartition des charges financières, le calendrier de réalisation, les modalités de contrôle et les conditions de remise de l'ouvrage à l'État.

Le recours à cette possibilité est facultatif : l'État n'est jamais tenu de confier la maîtrise d'ouvrage à une collectivité, et aucune collectivité ne peut l'exiger. Il s'agit d'un dispositif consensuel qui repose sur l'accord des deux parties. En pratique, les régions et les grandes intercommunalités sont les partenaires les plus fréquents, en raison de leur capacité technique et financière.

Le contexte historique : les plans Université 2000 et U3M

Cette possibilité de délégation a pris tout son sens lors des grands programmes de construction universitaire. Le plan Université 2000 (1990-1995), lancé pour répondre à la massification de l'enseignement supérieur, a associé étroitement les collectivités territoriales au financement et à la réalisation de nouveaux campus et antennes universitaires. Les régions, les départements et certaines communes y ont participé de manière volontaire, souvent au-delà de leurs obligations légales.

Le plan U3M (Université du troisième millénaire, 2000-2006) a prolongé cette dynamique en insistant sur la réhabilitation du patrimoine existant et la mise en sécurité des bâtiments. Dans les deux cas, l'article L. 211-7 a servi de cadre juridique pour confier aux collectivités la conduite d'opérations immobilières relevant normalement de l'État.

La question de la propriété et de la dévolution des biens

La délégation de maîtrise d'ouvrage n'emporte pas transfert de propriété. Les bâtiments construits ou étendus dans ce cadre restent, sauf stipulation contraire, la propriété de l'État ou de l'établissement public d'enseignement supérieur concerné. Cette règle distingue nettement le dispositif de l'article L. 211-7 des transferts de compétences opérés par les lois de décentralisation, qui se sont accompagnés d'un transfert de la propriété des bâtiments scolaires aux collectivités compétentes.

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (dite loi LRU) a par ailleurs permis aux universités accédant aux responsabilités et compétences élargies de demander le transfert de la pleine propriété de leurs biens immobiliers. Ce dispositif, prévu à l'article L. 719-14 du Code de l'éducation, est distinct de la délégation de maîtrise d'ouvrage mais s'inscrit dans la même logique d'autonomisation de la gestion immobilière universitaire.

Les enjeux contemporains

La question du patrimoine immobilier universitaire reste un sujet majeur. Le rapport de la Cour des comptes de 2022 sur l'immobilier universitaire a souligné l'état de vétusté de nombreux bâtiments et l'insuffisance des investissements. Les contrats de plan État-région (CPER) demeurent le principal instrument de programmation financière conjointe pour les opérations immobilières universitaires, et l'article L. 211-7 continue d'offrir le cadre juridique permettant aux collectivités d'assurer la maîtrise d'ouvrage de ces opérations.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) n'a pas modifié ce dispositif, confirmant le maintien de la compétence étatique en matière d'enseignement supérieur tout en préservant la possibilité pour les collectivités d'intervenir volontairement.

À retenir

• L'article L. 211-7 du Code de l'éducation permet à l'État de confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage de constructions ou extensions d'établissements d'enseignement supérieur.
• Cette délégation est facultative et conventionnelle : elle suppose l'accord des deux parties, formalisé par une convention.
• La compétence en matière d'enseignement supérieur reste une compétence de l'État, à la différence des écoles (communes), collèges (départements) et lycées (régions).
• La délégation de maîtrise d'ouvrage n'emporte pas transfert de propriété des bâtiments.
• Ce dispositif a été particulièrement mobilisé dans le cadre des plans Université 2000 et U3M, ainsi que dans les contrats de plan État-région.