La maîtrise d'ouvrage déléguée aux collectivités territoriales pour les constructions universitaires

Le cadre juridique de la compétence étatique en matière d'enseignement supérieur

L'enseignement supérieur relève par principe de la compétence de l'État. L'article L. 211-1 du Code de l'éducation rappelle que l'éducation est un service public national dont l'organisation et le fonctionnement sont assurés par l'État, sous réserve des compétences attribuées aux collectivités territoriales. En matière immobilière universitaire, l'État demeure le propriétaire naturel des bâtiments et conserve la responsabilité de la programmation des constructions.

Cependant, l'article L. 211-7 du Code de l'éducation introduit une souplesse importante : l'État peut confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur. Ce mécanisme ne constitue pas un transfert de compétence mais une délégation de maîtrise d'ouvrage, ce qui signifie que l'État conserve la décision de principe et le financement, tout en confiant l'exécution opérationnelle à une collectivité.

La distinction entre transfert de compétence et délégation de maîtrise d'ouvrage

Il convient de ne pas confondre ce dispositif avec les transferts de compétences réalisés par les lois de décentralisation en matière scolaire. Depuis la loi du 22 juillet 1983, les communes ont la charge des écoles primaires, les départements celle des collèges et les régions celle des lycées. Ces transferts portent sur la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des établissements concernés.

Pour l'enseignement supérieur, le législateur a fait un choix différent. La compétence immobilière n'a pas été décentralisée de manière permanente. Le mécanisme de l'article L. 211-7 repose sur une convention entre l'État et la collectivité, par laquelle cette dernière accepte d'assurer la maîtrise d'ouvrage d'une opération déterminée. Cette convention précise l'objet de l'opération, les conditions de financement, les délais de réalisation et les modalités de remise de l'ouvrage.

Ce dispositif s'inscrit dans le cadre plus général de la loi MOP du 12 juillet 1985 (loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée), qui définit les obligations du maître d'ouvrage public et encadre les possibilités de mandat de maîtrise d'ouvrage.

Les plans Université et la contribution des collectivités

Le recours à ce mécanisme s'est développé dans le contexte des grands plans d'investissement universitaire. Le plan Université 2000 (1991-1998), lancé sous la présidence de François Mitterrand, a constitué la première opération massive de construction universitaire associant l'État et les collectivités territoriales, principalement les régions. L'objectif était de répondre à la démocratisation de l'accès à l'enseignement supérieur et à l'augmentation considérable des effectifs étudiants.

Le plan U3M (Université du troisième millénaire, 2000-2006) a poursuivi cet effort en mettant l'accent sur la rénovation du patrimoine existant et la mise en sécurité des bâtiments. Les contrats de plan État-Région (devenus contrats de projets État-Région puis contrats de plan État-Région à nouveau) ont servi de cadre financier à ces opérations, les régions et parfois d'autres collectivités cofinançant les projets aux côtés de l'État.

Plus récemment, l'Opération Campus lancée en 2008 a mobilisé des financements issus de la vente de titres EDF pour rénover et moderniser une dizaine de sites universitaires majeurs, avec une forte implication des collectivités concernées.

Le régime juridique de la convention de maîtrise d'ouvrage

Lorsqu'une collectivité accepte la maîtrise d'ouvrage d'une construction universitaire, elle se soumet aux règles de la commande publique. Elle doit respecter les procédures de passation des marchés publics prévues par le Code de la commande publique pour les marchés de travaux, de maîtrise d'œuvre et de contrôle technique.

La collectivité maître d'ouvrage assume la responsabilité décennale en tant que constructeur au sens des articles 1792 et suivants du Code civil, ce qui implique qu'elle doit souscrire les assurances correspondantes. Elle exerce également les prérogatives liées à la réception des ouvrages et à la levée des réserves.

La propriété des bâtiments construits reste en principe à l'État, qui en confie l'usage à l'établissement public d'enseignement supérieur concerné. Depuis la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (loi LRU), les universités peuvent demander la dévolution du patrimoine immobilier de l'État qui leur est affecté, assumant alors pleinement la gestion patrimoniale.

La question de la dévolution du patrimoine universitaire

La possibilité ouverte par l'article L. 719-14 du Code de l'éducation (issu de la loi LRU) permet aux universités de devenir propriétaires de leurs bâtiments. Ce transfert de propriété emporte transfert des droits et obligations attachés aux biens, y compris les obligations du propriétaire en matière d'entretien et de mise aux normes. Seules quelques universités pionnières ont bénéficié de cette dévolution, en raison de la nécessité de disposer de capacités de gestion patrimoniale suffisantes et de ressources financières adaptées.

Cette évolution modifie potentiellement le schéma de l'article L. 211-7, puisque dans le cas d'une université devenue propriétaire, c'est elle qui peut directement assurer la maîtrise d'ouvrage de ses propres extensions, sans qu'il soit nécessaire de recourir à une collectivité territoriale.

Les enjeux contentieux

Le contentieux relatif aux constructions universitaires peut relever de plusieurs ordres. Les litiges portant sur l'exécution des marchés publics passés par la collectivité maître d'ouvrage relèvent du juge administratif (CE, 20 avril 1956, Époux Bertin, pour la qualification des contrats administratifs). Les questions relatives à la responsabilité décennale des constructeurs relèvent quant à elles du juge judiciaire lorsque le contrat de maîtrise d'œuvre est de droit privé, mais du juge administratif lorsqu'il s'agit d'un marché public.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions dans lesquelles une collectivité peut engager sa responsabilité dans le cadre de la maîtrise d'ouvrage publique, notamment en cas de faute dans la définition du programme ou dans le suivi de l'exécution des travaux.

À retenir

• L'article L. 211-7 du Code de l'éducation permet à l'État de confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur, sans transfert de compétence.
• Ce mécanisme repose sur une convention précisant l'objet, le financement, les délais et les modalités de remise de l'ouvrage.
• Les grands plans universitaires (Université 2000, U3M, Opération Campus) ont largement utilisé ce dispositif dans le cadre des contrats de plan État-Région.
• La collectivité maître d'ouvrage est soumise aux règles de la commande publique et assume la responsabilité de constructeur.
• La dévolution du patrimoine universitaire aux universités (loi LRU de 2007) ouvre une voie complémentaire permettant aux établissements de gérer directement leur patrimoine immobilier.