La conférence territoriale de l'action publique : instance de coordination entre collectivités

Origines et fondements juridiques

La conférence territoriale de l'action publique (CTAP) a été instituée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM. Elle s'inscrit dans un mouvement de rationalisation de l'exercice des compétences locales, après plusieurs décennies de décentralisation ayant conduit à un enchevêtrement des interventions publiques souvent dénoncé sous le terme de « millefeuille territorial ». Son régime juridique figure à l'article L. 1111-9-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Avant la création de la CTAP, la coordination entre niveaux de collectivités reposait sur des dispositifs plus informels ou sectoriels. La conférence des exécutifs, créée par la pratique sous la présidence Sarkozy, n'avait aucune base législative. Le législateur de 2014 a donc voulu institutionnaliser un lieu de dialogue permanent à l'échelle régionale, capable de traiter de l'ensemble des politiques publiques partagées.

Composition et fonctionnement

La CTAP est présidée par le président du conseil régional. Elle réunit des représentants de l'ensemble des catégories de collectivités territoriales et de groupements présents dans la région : présidents de conseils départementaux, présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, maires de communes de différentes strates démographiques, ainsi que des représentants des communes et EPCI désignés selon des modalités fixées par le CGCT.

La CTAP organise librement ses travaux dans le cadre d'un règlement intérieur qu'elle adopte. Elle peut constituer des commissions thématiques pour approfondir des sujets spécifiques (transport, environnement, action sociale, développement économique). La convocation relève du président, qui fixe l'ordre du jour. Toutefois, chaque membre peut proposer l'inscription de questions complémentaires relevant des compétences de la personne publique qu'il représente.

Ce fonctionnement souple distingue la CTAP d'autres instances consultatives plus rigides. Elle n'est soumise ni à une périodicité obligatoire de réunion, ni à un formalisme particulier pour ses délibérations, ce qui lui confère une grande adaptabilité mais aussi, en pratique, une efficacité variable selon les régions.

Le rôle du préfet de région

Le préfet de région est informé des séances de la CTAP. Sa participation est obligatoire dans deux hypothèses précises : lorsque la conférence rend un avis sur une demande de délégation de compétences de l'État formulée par une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre, et lorsqu'elle se prononce sur le schéma départemental d'amélioration de l'accessibilité des services au public. En dehors de ces cas, le préfet peut demander à participer aux autres séances.

Ce mécanisme illustre la logique de déconcentration qui accompagne la décentralisation : l'État reste présent dans la gouvernance territoriale par l'intermédiaire de son représentant, garant de la cohérence des politiques publiques et du respect de la légalité.

La convention territoriale d'exercice concerté

L'un des instruments majeurs dont dispose la CTAP est la convention territoriale d'exercice concerté (CTEC) des compétences, prévue à l'article L. 1111-9-1 du CGCT. Cette convention permet aux collectivités de formaliser les modalités de leur coopération dans un domaine de compétence partagée. Elle fixe les objectifs de rationalisation, les engagements financiers respectifs et les délégations éventuelles de compétences entre collectivités.

La CTEC constitue un outil de contractualisation entre collectivités qui dépasse la simple coordination informelle. Elle peut prévoir qu'une collectivité exerce, pour le compte d'une autre, tout ou partie d'une compétence, dans une logique de subsidiarité et d'efficacité.

Bilan et limites de la CTAP

Depuis sa mise en place, la CTAP a donné lieu à des bilans contrastés. Si certaines régions l'ont utilisée comme un véritable espace de dialogue stratégique, d'autres n'y ont vu qu'une formalité institutionnelle. Le rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales de 2019 a relevé le caractère inégal de l'appropriation de cet outil par les exécutifs locaux.

La principale critique porte sur l'absence de caractère contraignant des avis et orientations de la CTAP. Contrairement à ce que certains élus avaient espéré, la conférence ne dispose pas d'un pouvoir décisionnel : elle reste un organe de concertation, et ses conclusions n'engagent juridiquement aucune collectivité participante. Le Conseil d'État, dans son étude annuelle de 2017 consacrée à la puissance publique, a rappelé l'importance de la distinction entre coordination et tutelle, cette dernière étant prohibée par l'article 72, alinéa 5, de la Constitution qui interdit à toute collectivité d'exercer une tutelle sur une autre.

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification), a cherché à renforcer certains mécanismes de coordination sans remettre en cause le caractère consultatif de la CTAP. Elle a notamment facilité les délégations de compétences entre collectivités et entre l'État et les collectivités, dans le prolongement des travaux issus du Grand Débat national de 2019.

À retenir

• La CTAP, créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, est une instance régionale de concertation entre toutes les catégories de collectivités territoriales, régie par l'article L. 1111-9-1 du CGCT.
• Présidée par le président du conseil régional, elle organise librement ses travaux et peut constituer des commissions thématiques.
• Le préfet de région participe obligatoirement lorsque la CTAP se prononce sur une délégation de compétences de l'État ou sur le schéma d'accessibilité des services au public.
• La convention territoriale d'exercice concerté (CTEC) est l'outil opérationnel de la CTAP, permettant aux collectivités de contractualiser leur coopération.
• La CTAP reste un organe consultatif sans pouvoir contraignant, conformément au principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité sur une autre (article 72, alinéa 5 de la Constitution).