La compétence GEMAPI : transfert, contenu et mise en œuvre intercommunale

Origines et fondements législatifs de la compétence GEMAPI

La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) constituent une compétence obligatoire attribuée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre depuis le 1er janvier 2018. Cette attribution résulte d'un processus législatif engagé par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM), puis complété par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).

Avant cette réforme, la gestion des cours d'eau et la prévention des inondations relevaient d'une compétence éclatée entre les communes, les départements, les syndicats mixtes et l'État, sans qu'aucune collectivité ne dispose d'une compétence clairement identifiée. Le législateur a souhaité rationaliser cette organisation en désignant un bloc intercommunal unique comme responsable de cette politique.

Contenu matériel de la compétence

La compétence GEMAPI recouvre les quatre missions définies aux alinéas 1°, 2°, 5° et 8° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement. Ces missions se répartissent en deux volets distincts.

Le premier volet, relatif à la gestion des milieux aquatiques, comprend l'aménagement des bassins hydrographiques (item 1°) ainsi que l'entretien et l'aménagement des cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau (item 2°). Il s'agit notamment de restaurer la continuité écologique, d'entretenir les berges et de préserver les zones humides.

Le second volet concerne la prévention des inondations. Il inclut la défense contre les inondations et contre la mer (item 5°) ainsi que la protection et la restauration des écosystèmes aquatiques, des zones humides et des formations boisées riveraines (item 8°). Ce volet implique la gestion des ouvrages de protection tels que les digues, les barrages écrêteurs de crues et les systèmes d'endiguement.

Le rôle structurant des EPAGE et des EPTB

Pour exercer cette compétence à l'échelle hydrographiquement cohérente du bassin versant, le législateur a prévu que les EPCI puissent transférer ou déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI à des syndicats mixtes spécialisés. Deux catégories de structures sont prévues par le code de l'environnement (articles L. 213-12 et suivants).

Les établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) interviennent à l'échelle d'un sous-bassin versant. Ils assurent la maîtrise d'ouvrage locale des actions de prévention des inondations et de gestion des milieux aquatiques.

Les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) exercent leurs missions à l'échelle d'un groupement de sous-bassins ou d'un bassin versant entier. Ils coordonnent les actions des EPAGE et portent les stratégies à grande échelle, notamment les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) et les stratégies locales de gestion des risques d'inondation (SLGRI), déclinaisons de la directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

Le financement par la taxe GEMAPI

Pour assurer le financement de cette compétence, la loi MAPTAM a institué une taxe facultative affectée, la taxe GEMAPI, codifiée à l'article 1530 bis du code général des impôts. Cette taxe est répartie entre les assujettis aux taxes foncières, à la taxe d'habitation (pour les résidences secondaires depuis la réforme de la taxe d'habitation) et à la cotisation foncière des entreprises.

Son montant est plafonné à 40 euros par habitant et par an. Le produit est exclusivement affecté aux dépenses de fonctionnement et d'investissement liées à l'exercice de la compétence GEMAPI. Cette taxe constitue un outil fiscal original dans le paysage des finances locales, dans la mesure où elle est directement liée à l'exercice d'une compétence identifiée.

La responsabilité liée aux ouvrages de protection

Le transfert de la compétence GEMAPI emporte des conséquences importantes en matière de responsabilité administrative. Les EPCI deviennent gestionnaires des systèmes d'endiguement et des aménagements hydrauliques, au sens du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux règles applicables aux ouvrages construits en vue de prévenir les inondations.

La notion de système d'endiguement a été créée par ce décret. Elle englobe l'ensemble des ouvrages (digues, déversoirs, ouvrages vannés) concourant à la protection d'une zone protégée définie. Le gestionnaire du système d'endiguement est responsable de son bon fonctionnement et doit réaliser des études de dangers conformément aux dispositions du code de l'environnement.

La jurisprudence administrative admet depuis longtemps la responsabilité des personnes publiques en matière d'inondation, que ce soit sur le terrain de la faute dans l'entretien des ouvrages (CE, 14 avril 1958, Sieurs Barbaza et autres) ou sur celui des dommages de travaux publics. Le transfert de la compétence GEMAPI a eu pour effet de concentrer cette responsabilité sur les EPCI à fiscalité propre ou sur les structures auxquelles ils ont délégué la compétence.

Les enjeux contemporains de la GEMAPI

La mise en œuvre de la compétence GEMAPI soulève plusieurs défis majeurs. Le premier tient à la mise aux normes des digues existantes, dont beaucoup sont anciennes, parfois orphelines (sans gestionnaire identifié), et ne répondent pas aux exigences réglementaires actuelles. Le coût de cette mise aux normes est estimé à plusieurs milliards d'euros à l'échelle nationale.

Le deuxième défi réside dans l'articulation entre la compétence GEMAPI et les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), documents d'urbanisme élaborés par l'État en application des articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement. La compétence GEMAPI ne transfère pas aux EPCI la responsabilité de l'information préventive ni celle de l'urbanisme réglementaire en zone inondable, qui demeurent respectivement de la responsabilité de l'État et des communes.

Enfin, le changement climatique accentue la fréquence et l'intensité des phénomènes d'inondation, ce qui impose une approche intégrée combinant la gestion des ouvrages de protection avec des solutions fondées sur la nature (restauration de zones d'expansion des crues, reméandrage des cours d'eau, désimperméabilisation des sols).

À retenir

• La GEMAPI est une compétence obligatoire des EPCI à fiscalité propre depuis le 1er janvier 2018, issue des lois MAPTAM (2014) et NOTRe (2015).
• Elle recouvre quatre missions définies à l'article L. 211-7 du code de l'environnement : aménagement des bassins, entretien des cours d'eau, défense contre les inondations et protection des écosystèmes aquatiques.
• Les EPCI peuvent transférer ou déléguer cette compétence à des EPAGE (échelle du sous-bassin) ou à des EPTB (échelle du bassin versant).
• La taxe GEMAPI (article 1530 bis du CGI), plafonnée à 40 euros par habitant, constitue le levier de financement dédié.
• Le transfert de compétence emporte la responsabilité des systèmes d'endiguement, avec des obligations de mise aux normes et d'études de dangers.