La compétence communale en matière de distribution d'eau potable

Un service public local historiquement rattaché à la commune

La distribution d'eau potable constitue l'un des services publics les plus anciennement confiés aux communes. Dès le XIXe siècle, l'approvisionnement en eau des populations a été reconnu comme relevant de la responsabilité des autorités municipales, en lien étroit avec les pouvoirs de police du maire en matière de salubrité publique (article L. 2212-2 du CGCT). Le législateur a progressivement consolidé cette compétence, qui figure aujourd'hui à l'article L. 2224-7-1 du CGCT, lequel dispose que les communes sont compétentes en matière de distribution d'eau potable.

Cette compétence ne se limite pas à la seule distribution au sens strict. Les communes peuvent également assurer la production, le transport et le stockage de l'eau potable. Elles disposent ainsi d'une compétence potentiellement intégrée, couvrant l'ensemble de la chaîne, depuis le captage jusqu'au robinet de l'usager. Il convient toutefois de distinguer cette compétence facultative élargie (production, transport, stockage) de la compétence obligatoire de distribution proprement dite.

Le schéma de distribution d'eau potable (SDEP)

L'article L. 2224-7-1 du CGCT prévoit que les communes arrêtent un schéma de distribution d'eau potable (SDEP) qui détermine les zones desservies par le réseau public. Ce document de planification revêt une importance considérable car il fixe le périmètre géographique du service public et, par conséquent, les obligations de la collectivité envers les usagers.

Le SDEP s'inscrit dans une logique de rationalisation de la gestion de la ressource en eau. Il doit être cohérent avec d'autres documents de planification, notamment le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) prévu par l'article L. 212-1 du code de l'environnement et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de l'article L. 212-3 du même code. Le SDEP permet à la commune de programmer les investissements nécessaires à l'extension ou à la réhabilitation du réseau.

La jurisprudence administrative reconnaît que la décision de ne pas desservir certaines zones, dès lors qu'elle est fondée sur des considérations objectives (coûts disproportionnés, faible densité de population, contraintes techniques), ne constitue pas une rupture d'égalité entre les usagers du service public.

Le transfert de compétences et le rôle de l'intercommunalité

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a profondément reconfiguré l'exercice de la compétence eau potable en prévoyant son transfert obligatoire aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération au 1er janvier 2020. Ce transfert, initialement prévu de manière impérative, a fait l'objet de reports successifs. La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 a introduit un mécanisme de minorité de blocage permettant aux communes de s'opposer au transfert, repoussant celui-ci. La loi 3DS du 21 février 2022 (loi n° 2022-217) a confirmé cette possibilité de report.

Pour les métropoles et les communautés urbaines, la compétence eau potable est en revanche une compétence obligatoire de plein droit. Les communes qui en sont membres ne l'exercent plus.

Le législateur a par ailleurs préservé les droits acquis de certaines structures. L'article L. 2224-7-1 du CGCT précise que les compétences en matière d'eau potable exercées au 31 décembre 2006 par des départements ou des associations syndicales créées avant cette date ne peuvent être reprises par les communes sans l'accord des personnes concernées. Cette clause de sauvegarde protège des situations historiques où des départements ou des syndicats se sont substitués aux communes pour organiser la distribution d'eau, notamment en milieu rural.

Les modes de gestion du service

Les communes (ou leurs groupements) disposent du libre choix du mode de gestion du service public de distribution d'eau potable. Elles peuvent opter pour une gestion directe en régie, conformément aux articles L. 2221-1 et suivants du CGCT, ou pour une gestion déléguée par voie de contrat de concession, régie par les dispositions du code de la commande publique.

Le Conseil d'État a consacré de longue date la liberté de choix du mode de gestion des services publics locaux (CE, 18 mars 1988, Loupias). Le juge administratif exerce un contrôle sur les conditions dans lesquelles les contrats de délégation sont conclus, notamment au regard des principes de transparence et de mise en concurrence issus de la jurisprudence européenne.

La question de la remunicipalisation du service de l'eau a connu un développement significatif au cours des années 2000-2010. Plusieurs grandes villes, dont Paris avec la création de la régie Eau de Paris en 2010, ont choisi de reprendre en gestion directe un service auparavant délégué à des opérateurs privés. Ce mouvement illustre le caractère réversible du choix du mode de gestion.

Le droit à l'eau et les obligations du service public

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (loi LEMA) a inscrit dans le code de l'environnement le principe selon lequel chaque personne a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous (article L. 210-1 du code de l'environnement). Ce droit à l'eau se traduit par des obligations concrètes pesant sur les gestionnaires du service : continuité de la fourniture, qualité conforme aux normes sanitaires, et tarification tenant compte de la situation sociale des usagers.

La loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 (loi Brottes) a interdit les coupures d'eau dans les résidences principales tout au long de l'année, renforçant ainsi la dimension sociale du service. Le Conseil constitutionnel a confirmé la conformité de cette interdiction à la Constitution (CC, décision n° 2015-470 QPC du 29 mai 2015).

Les communes sont par ailleurs tenues de respecter les normes de qualité fixées par le code de la santé publique (articles R. 1321-1 et suivants), transposant la directive européenne 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, remplacée par la directive (UE) 2020/2184 du 16 décembre 2020.

À retenir

• La distribution d'eau potable est une compétence communale historique, pouvant s'étendre à la production, au transport et au stockage (article L. 2224-7-1 du CGCT).
• Le schéma de distribution d'eau potable (SDEP) détermine les zones desservies et constitue un outil de planification essentiel.
• La loi NOTRe de 2015 a prévu le transfert obligatoire de cette compétence aux intercommunalités, avec des possibilités de report introduites par les lois de 2018 et 2022.
• Les compétences exercées par des départements ou associations syndicales avant le 31 décembre 2006 bénéficient d'une clause de sauvegarde empêchant leur reprise sans accord.
• Le droit à l'eau, consacré par la loi LEMA de 2006, impose des obligations de continuité, de qualité et d'accessibilité tarifaire.